总论：深圳人口发展的基本问题
深圳市社会科学院院长 □乐 正
....进入21世纪以来，中国的现代化仍然保持高歌猛进的发展势头。持续高速的工业化已经引发世纪之交中国不断加速的城市化浪潮，以至于中国的城市化被人称为是21世纪影响世界的两大事件之一。现在中国的城市化率以每年1.4个百分点递增，已达到42.99%，已有1.5亿农民工在中国的城市中谋生，仅2005年由乡村流入城市的人口数就接近1800万人，而且这个数目正不断刷新。人口的大规模转移，使中国城市人口总量高达56212万人，是世界上城市人口数量最多的国家。有人认为，中国城市人口增长的第四个阶段已经开始。
....一、深圳人口问题的现实意义
在深圳，中国人口大转移的这一幕时代活剧上演得格外壮观和引人注目。作为中国改革开放的前沿和中国工业化的先锋城市，深圳的高速发展引发各地劳动力的大量流入。1990年以来，深圳出现了16年年均11%的人口增长率，远远高于2005年中国城市人口3.55%的增长率。一个中等规模的经济特区城市，已快速升级为一个新兴的现代化大城市。可以说，在深圳的发展中，大量涌入的外来人口既激活了深圳，成就了深圳，也考验着深圳，逼迫着深圳；人口的快速增长既创造出经济社会发展的巨大动力，也构成了城市管理的巨大压力。在一些领域，深圳把中国高速城市化进程中暴露的尖锐问题发展到了极至，已成为影响这座城市未来发展的根本性、核心性问题。笔者认为，构建和谐社会的主体是人，全面落实科学发展观与构建社会主义和谐社会，必须研究解决好深圳发展中的人口问题，特别是由外来人口激增所引发的各种问题，从全局上把握住深圳发展的主体和根基。因此，加深对深圳人口问题的认识，以创新的思路积极探寻破解人口发展、调控、管理和服务之道，对建设和谐深圳效益深圳具有十分重要的意义。
....二、深圳人口问题的特殊性
从某种意义上说，人口问题是任何一个城市发展的核心问题。深圳的人口问题之所以凸现和尖锐，是因为它其中蕴涵许多特殊性的矛盾，被认为是“深圳发展的死结”。与中国乃至世界其他大城市相比，深圳人口在6个方面显现与众不同的特性：
....①深圳是中国乃至世界成长最快、规模最大的移民城市之一。在目前世界上人口超千万的大城市中，深圳无疑是最年轻、人口增长最快的城市。由一个典型的农业地区，演变为一个标准的大都市，城市人口由3万增长到了827万，实际服务人口1217万人，深圳仅仅花了短短26年时间，这无疑是一个新的世界记录，在世界城市发展史上是史无前例的。分析表明，深圳市常住人口过去5年的累计增长率高达91.19%，年均复合增长率大致为13.99%，远远高于同期全国城市人口增长的平均水平。 根据联合国人口发展委员会2005年公布的世界人口最多城市的排行榜，深圳实际管理的城市人口可居世界城市的第11 位(第10位的上海1270万人)，根据中国统计部门的统计，深圳常住人口居中国的第7位。
....②户籍人口与非户籍人口的比例倒挂严重。中国式的户籍制度在深圳也表现得十分奇特。95%以上的深圳常住人口并不出生在这座城市，外来移民造成的人口机械增长是城市人口增长的主要原因。目前深圳户籍人口182万，只占城市常住人口的22%，管理服务人口的14.9%。国内其他中心城市如北京、上海、广州等，非户籍人口所占比例一般都在22%～30%左右。以移民国家著称的澳大利亚、加拿大，移民仅占总人口的20%，中东地区的科威特为50%左右。流动人口的快速增长，使深圳成为中国大城市中非户籍人口所占比例最大的城市，因而也是中国最不受户籍制度约束、在人口的自由流动中成长起来的最典型的移民城市。市民的流动性很大，构成了深圳“铁打的城市，流水的市民”的城市人口特征。
....③深圳的城市化进程与其工业化的发展直接相关。在中国迅速成长为世界制造业大国和贸易出口大国的同时，深圳由一个几乎没有现代工业的地区，爆炸式地成长为名列全国前茅的工业大市，也是中国最大的贸易出口城市。在目前深圳5700多亿元的本地生产总值中，非农产值占了99.8%左右，规模以上工业产值超过11000亿元，深圳每天32亿美元的外贸出口中，加工贸易也占了最主要的部分。深圳的绝大部分就业人口在第二、第三产业就业。十余年来，工业经济特别是加工经济一直是深圳最主要经济支柱和就业人口聚合领域，也是深圳人口拉力最强的领域。
....④人口素质两级分化极为严重。加工经济的庞大规模和民营科技产业的快速崛起深深地影响了深圳的就业人口结构。从人力资源的角度看，深圳既有一批创新意识和创新能力较强的高端人才，他们在市场拓展和技术研发、创意设计领域具有全国一流水平，在某些环节甚至是世界一流的，他们支撑着深圳日益发达的民营科技产业和现代服务业。但是深圳一般加工业的发达也降低了就业进入的门坎，吸引了大量只有初中和初中以下文化程度的外来劳务工(总数超过管理服务人口的一半)，他们比一般中心城市的普通市民素质要低。而具有高中、中专、大专和专有技能的中等素质人口比例偏低。人口素质差异过大，在一定意义上有助于深圳加工业比较优势的形成，也是深圳工业化初中级阶段的必然产物。但它在工业化向高端化升级时，正在成为滞延产业转型的瓶颈因素之一。深圳的城市品格与政府公共服务对象因人口素质两级分化出现“结构性断裂”，难以一致，也使整个城市的升级遇到低素质人口比例过大的障碍。因此，深圳人口置换和素质提升的巨大空间和现实紧迫性不言而喻。
....⑤星罗棋布的城中村成为大量外来人口的聚集地。由原住农民自发建设、自治管理的城中村遍布深圳的中心城区与郊区，其中居住了700多万人口，它们满足了这座城市对廉租屋的巨大市场需求，成为吸纳外来人口的巨大“海绵体”。城中村是一个快速崛起又快速老化的独特小社会，是深圳城市化过度与城市化不足并存的产物。它们与现代化的商业楼宇、住宅小区交错混杂，在城市规划建设方面反差明显，在城市管理体制方式上更是独具一体。数百万外来劳务工聚居城中村，产生对低价消费和廉租屋的大量需求，因而催生出城中村中规模庞大的“三非现象”，即非正式经济、非正式就业人口和非正式建筑，形成流动人口法制外生存的特殊形态与社会空间，与现代都市生活形成巨大反差。在一定的发展阶段，城中村对深圳的城市发展功不可没。它是现代城市生活的必要补充，具有缓解市场供需矛盾的合理性。在主要不依赖公共资源的条件下，城中村能使700万萍水相逢的各类人群相安而居，这本身已是世界城市化中的一大奇迹。但是，城中村给城市法制化管理造成的巨大冲击，对城市安全造成的各种隐患，对流动人口管理造成的巨大困难以及对城市整体规划形成的破坏是任何负责任的政府都不能容忍和放任其自流的。农民出租屋作为深圳外来人口居住的主要载体，已成为城市规划与管理的一大难题。因此，过去城中村的形成是一种历史的必然，现在城中村改造重建也是一种历史的必然。
....⑥人口密度正在挑战空间极限。正如行车不是速度越快越好一样，一个城市不是人口越多越好。在全国19个副省级以上城市中，深圳的行政区域面积倒数第二，可供城市开发的面积不足1000平方公里，在如此狭小的区域内，当深圳的常住人口达到827万，实际管理服务人口突破1200万人之后，深圳的人口密度已超过上海、北京、天津、重庆、广州等中心城市。人口与城市空间承载力、与生态环境承载力的矛盾，以及不同人群之间的利益差异空前凸现，日益尖锐。在土地资源开发、水资源利用和环境建设与治理难以为继的现象出现之后，人口合理承载难以为继的警钟已经鸣响。现实告诫我们，当人口密度突破某个极点后，人口的增长将出现无序状态，与建设和谐城市的目标背道而驰。
....深圳上述人口特质不是孤立存在的。它们之间已构成互为因果的循环链，达成盘根错节的某种社会平衡。它们的出现和存在有其历史的必然性与合理性，造成这些特性的根源也不会在短时间内消失。但是，粗放性经济增长方式，城市化过度与城市化不足并存、急功近利的利益驱动以及人们主观认识的某些偏差，使深圳人口发展的不合理性与历史局限性日益彰显。随着时间的推移，粗放的加工经济在深圳已经进入发展的瓶颈期，人口的局限性正在形成滞延深圳经济社会创新与升级的作用力。因此，研究和解决深圳人口问题变得越来越刻不容缓。
....三、对深圳人口问题的基本判断
....笔者认为，应该以历史的、现实的和创新的态度看待深圳的人口问题。
....1.目前深圳人口现状与特征的形成有其历史的必然性与现实的合理性
....作为中国现代化的先锋城市，深圳是追赶型、浓缩型现代化的典范。从产业结构看，这种现代化把工业化的初级阶段、高级阶段与信息化的知识经济等3个不同发展阶段的经济形态糅合在一起，以跨越式的发展节奏将工业化进程高度浓缩，形成三阶段产业结构并存、低端产业基数大、高端产业生成快的产业结构特点。因此，少数高端创新型人才与大量一般低素质劳动力两极并存的人力资源结构，既具有产业的创新力，又保持了产业的低成本，特别是就业人口的大比例流动和市场化生存，大大增加劳动力的可供给性和可选择性，降低了产业发展的社会成本和市场风险，因此，在一定时期是有利于提升城市产业竞争力，这甚至是强化深圳城市竞争力的难得的优势。作为一个经济特区城市，深圳的发展主体是奇特的。笔者认为，至少有三大力量在主导并推动特区的城市化发展。第一种是政府的力量。在一个追赶型的发展中城市，政府对发展的主导作用力是极关键的，深圳是如此，一些新兴国际化城市城市如迪拜、多哈也是如此。政府动用公共资源，如政策法规、城市规划、基础建设、产业导向、财税优惠、公共服务、重大项目、环境保护等等，为城市发展进行了整体定位和基础建设。第二种是企业的力量。深圳是一个尊重市场、尊重企业的城市，企业在城市发展中不仅扮演了市场主体和产业组织的角色，在城市规划建设管理方面的建树也颇多。如蛇口工业区、华侨城、万科、原建设集团、富士康等等。从微观的角度看，企业对城市的开发建设管理作用比政府更大、更直接。第三种力量是原住居民。他们是洗脚上田，一夜间由农民转为市民的特殊群体，这座城市的相当一部分土地掌握在他们手中，从而掌控着城市发展的雄厚资源。巨大的市场需求使他们成为天然的城市开发者，成为宏伟的城中村工程的建设者。他们创造了深圳工业化中“村村冒烟”、城市化中“天天长楼”的奇迹。深圳初级加工业和外来劳动力中的大部分在城中村中生存发展。深圳城市发展如此之快，是上述三种力量利用各自资源共同发力、协作互补的结果，规划引导、市场驱动、土地转型三者缺一而不可有今天的成就。在26年的发展中，深圳逐渐对三大要素产生了“发展依赖”。一是对工业经济的发展依赖。深圳仍处在工业化的进程中，一般加工业仍占工业经济的重要地位，它产值巨大、利税较低，产业链条不长，用工门坎极低，大部分是典型的劳动密集型产业。二是对国际资源的依赖。外商投资企业在深圳经济中扮演重要角色。深圳因毗邻香港与特殊政策因素，在利用国际资金、技术和市场方面先人一步，特别在利用港资方面有诸多便利。香港是以做市场挣快钱居优的，它市场反映快、接单能力强、服务配套全、国际信誉高，中小型加工业活跃。但是，香港是亚洲“四小龙” 中工业相对发展不足的地区，特别是高新技术产业和重化产业是香港产业的薄弱点，它以工业的转移取代工业升级而直接进入后工业时代。因此，香港对拉动深圳工业化起飞起了重大作用，但对拉动深圳工业化升级无能为力。在深圳众多的港资中，基本都滞留在中小型的一般加工业中。三是对市场杠杆调节的依赖。香港发达的市场经济和政府积极不干预的施政理念对深圳的影响很大。政府在面临发展资源供给问题时，已习惯地把市场调节作为首选。综合上述3个发展阶段、3个发展主体和3个发展依赖的城市特性，不难看出，目前深圳的人状况有其历史的必然性和效益的积极性，因而具有某种现实的合理性。它是主客观各种因素造成的，在很大程度上是不以人们意志为转移的。
....2.深圳人口问题的不合理性和严峻性毋庸质疑的
....粗放式、跨越式的工业化与城市化发展， “发展不足”与“发展失当”交织，高端化和低端化的混杂，使深圳的人口发展蕴涵着诸多粗放性和不可持续性特征，这是问题的根源所在，也是问题的紧迫性所在。经过26年的持续高速发展，深圳的城市禀赋与比较优势已发生巨大变化，一般加工业的发展已走到它的瓶颈区。建立在对土地资源和劳动力资源巨大耗费基础上的粗放增长模式，面临可开发土地短缺、土地、能源和劳动力成本上升、城市环境治理力度加大、产业政策导向转移、市场竞争压力增强、先进产业快速崛起等新形势，很难在深圳从容地生存下去。“非升即迁”的发展压力明显加大。深圳人均GDP已达8000多美元，低端工业化与低端城市化已难以满足广大市民日益增长的物质生活、文化生活和环境品质的要求。在追求以人为本、科学发展、和谐发展的今天，产值与收入的增加不再是人们衡量发展的惟一尺度。人们对社会环境、生活品质、人文素养和生态和谐的追求大大加强，拥挤的生存空间、低俗的文化氛围、污浊的生态环境、严峻的治安形势显然是为人所诟的。政府顺应民心，自然要把发展的品质至于更加突出的位置。中国已成为世界制造业和贸易大国，而作为中国工业化和国际化先锋城市的深圳，自然不能将发展的步伐停滞在一般加工业的低端产业群中，而应在高新技术产业和现代服务业中确立自身的产业定位，在实现发展理念、发展模式和发展品质真转真变方面先行一步。在探索新型工业化道路，建设创新型国家的战略中扮演排头兵角色，担当起“国家队”重任。因此，适当将一些劳动密集型产业转移到内地其它地区，集中力量发展高端的高新技术产业和现代服务业，与香港互助合作，共同承担起引领中国由产业大国升级为经济强国的发展，是经济特区义不容辞的历史使命和时代责任。近年中东新兴国际化城市迪拜的快速崛起引人注目。在短短十余年的时间里，一个只有140万人口的新兴城市，吸引了来自180多个国家的120万移民和600多万入境观光者，机场竟然有100多条国际航线，在建的基建项目规模超过7000亿美元，其国际知名度和美誉度跃然鹊起。迪拜最近提出的发展目标是要建成中东的国际金融、商贸和旅游中心。迪拜崛起的原因：一是大力发展现代服务业；二是走高端化、世界级路线；三是实行自由港政策。它再一次证明，国际化城市必须靠现代服务业支撑，应该是国际服务贸易的枢纽城市。因此，解决深圳人口发展问题的出路不在人口本身，而在于整个产业和城市升级转型，在于城市发展定位的重大战略调整。在于城市的决策者果敢地将深圳从一般的工业大市引向高科技和高端服务业中心的理性和气魄。
....四、解决深圳人口问题的主要着力点
....要解决好深圳人口问题，应该以科学发展观与构建社会主义和谐社会为指导思想，把创新的理念和务实的态度，宏观的发展思路和微观的操作规程，法制化的管理体系和人性化的服务意识结合起来。以动态化调控、法制化管理和人性化服务为支撑点，形成目标明确、标本兼治的人口调控治理机制和多方协同、公平和谐的人口服务机制。笔者认为，深圳人口问题的根基是产业发展与城市发展的定位问题，核心是人口总量增长过快、人口结构比例失调问题，重点是外来劳务工管理与服务问题，难点是城中村升级改造问题，突破点是完善人口政策法规体系和社区人口治理机制问题，着力点是以产业置换推动人口置换，以城市规划调控人口总量，以公共服务促进人口和谐。在本报告研究中， 笔者将以“三新” 的构建作为解决深圳人口发展与管理问题的切入点，即新产业体系、新市民群体和新社区建设。
....①“新产业体系” 建设，就是要加快推进深圳产业的高端化发展，建立起以高端制造业、高端服务业两轮驱动、两点支撑的新产业体系，以产业升级转型来实现人口总量控制结构调整的目的。深圳是经济特区，是经济中心城市，因此，在很大程度上，深圳的产业结构决定了深圳的人口结构，经济总量的增长决定了人口总量的增长。虽然人口增长是经济增长的“影子”，但“四个难以为继”倒逼我们重新审视以往的产业政策和产业支撑点。深圳要建成国家自主创新的示范城市，在2020年基本建成国际化城市，就必须树立产业高端化、精致化的发展目标，加快实施产业与人口的升级置换。所谓产业高端化，主要指发展高智能、高附加值产业，从人的角度就是积极发展白领产业，如高科技研发产业、现代服务业和文化产业等。培育总部经济、会展经济、创意经济、物流经济和网络经济，强化城市的国际化营运功能；提升制造业的自主创新能力，培育本土的跨国公司，降低对一般加工业的依赖；推进就业人口的“漂白”进程，提升市民的综合素质和生活环境的品质。力争用15～20年左右的时间，完成由国际加工业城市向国际高科技和服务贸易并重城市的战略转型。这种转型虽然不是一蹴而就三五年时间便可以完成的，但我们必须目标明确，步履坚定，只争朝夕，奋力前行。对深圳产业发展和就业人口的任何安于现状、利益短视、侥幸回避、消极作为的思想，都是与深圳的未来前途及其肩负使命不负责任的。为了构建新产业体系，我们必须根据产业优质度制定“产业优选法”，对各个产业的劳动生产率、产值利税率、劳动用工率、单位产值能耗和排污率进行排序。以此为依据，筛选优质产业和劣质产业，确定主体产业和退出产业，优化产业增量，置换产业存量，强化四大支柱产业的主导地位，压缩一般加工业的规模，降低劳动密集型产业比重。释放部分加工产业，清退高耗能、高排污、高用工产业，打击非正式经济。要加大人才资本对经济发展的拉动作用，扩大经济增长与人口增长的“剪刀差”，逐步实现经济增长与一般人口增长(特别是一般劳务工数量增长)的脱钩。
....②“新市民群体”是指在高速城市化进程中，尊重外来劳务工的正当权益和社会地位，改善其工作生活条件，扩大其享受城市社会保障与公共服务的机会，帮助其融入都市文明，由农民转型为新市民。26年来，深圳一直扮演着中国农民进城务工的主要目的地和学习在市场中创业的大学校角色。在吸纳外来劳务工的数量规模和劳务工对城市发展影响方面，深圳都是全国之最，乃至世界之最。庞大的外来劳务工群体占深圳常住人口的7成多。他们是深圳产业工人的基本队伍，对这座城市的发展做出了重要贡献，对深圳发展的影响渗透到城市生活几乎所有的领域。其中许多人在市场经济的大潮中勤奋工作，创业拼搏，已在深圳工作生活多年，把青春年华献给了这座青春之城，甚至已在深圳安家立业，他们已是深圳人的重要组成部分。对于他们，全社会应该高举和谐关爱的旗帜，常怀公平、宽容与友善之心，消除歧视、排斥和偏颇之见，帮助他们融入城市生活。一方面，应该继续保持劳务工的适度流动，用市场和社会需求的杠杆调节其规模总量；另一方面，应该增强社会对他们的接纳与关爱把享受社会第二次分配的市民范围逐步扩大到外来劳务工身上，提高劳务工三项基本保险的参保率，在就业、住房、教育、文化和法律等方面享受更多的公共服务。我们还应该在提高劳务工就业能力和综合素质方面做些实事。对于大多数20～30岁的年轻劳务工来说，最重要的教育问题不是子女就学问题，而是自身职业技能培训和综合素质提升问题，是提升自身的市场化生存能力和职场竞争能力问题。城市应为新市民们的成长转型提供更多的机会和条件。
....从某种意义上说，数百万劳务工的命运是与中国城市化发展水平、经济增长方式和自身素质密切相关的。在工业化的初中级阶段，初级劳动力成为沿海城市一般加工经济增长的基础资源，而在产业和城市高端化发展阶段，沿海中心城市中初级劳动力的就业市场将逐渐萎缩，他们同样面临“非升即迁”的压力，而对那些素质技能较高的劳务工，我们应该敞开城市的大门，与新市民一道，共同建设美好家园。
....在我们向城市高端化发展转型期间，决策者应该把深圳人口总量坚决控制在“适宜”的规模内，用和谐、宜居、活力的尺度确定人口规模，在总量严控的前提下，适度放大户籍人口比重，积极扩充创新人才队伍，培育和扶持企业经营人才，优化公共管理队伍，按需发展专业人才和技能人才，而让大量蓝领劳务工在市场的调节下处在自然流动状态，支持鼓励他们参与职业培训和继续教育，提升自身综合素质和市场竞争能力，更好地融入现代城市文明。同时，进一步重视深圳的教育事业发展，让所有深圳人都有机会通过素质提升来实现有序地社会流动。应尽快增加一至两所大学，积极提高本土人才造血机能和应用基础研究功能。以资源互补、智力扶贫的方式，与内地经济欠发达地区联合实施技能人才定向培养计划，解决深圳技能工人短缺问题。总之，我们应努力创造人口的动态调节机制，让金领强起来，白领多起来，灰领引进来，蓝领动起来。
....③“新社区建设”是通过改善社区人居形态，完善社区服务功能、构建社区治理结构营造社区和谐文化，在社区建立起人性化、法制化和动态化的人口管理服务体系。现代化的市是一个公共治理空间，而不是一个行政管理区域。行政管理的主体是一个单一和垂直的体系，其信条是“贯彻落实”。而公共治理的主体是一个多元和水平的体系，其信条是“对话协商”，它以行之有效的对话机制、协调机制、执行机制、利益补偿机制，把城市的各种利益主体和相关组织连接起来，大家对公共事务和公共利益进行共治共享。
....社区是现代城市公共治理的基础平台，社区的主要职能就是构建人口管理、人口服务和人口和谐的机制。当人们由“单位人”变为“社会人”，就业由政府计划分配管理转为市场调节自由流动后，人口管理的重心就必然由单位转向社区，由单一的政府管理转为多元的公共治理。目前，深圳人口管理的一大难点，就是人口的自由流动性很大，旧的行政管理架构已经失灵，而新的公共治理结构又尚未建立起来。社区作为人居的载体，治理的主体已经多元化，有基层党组织、政府派出的工作站、派出所，有物业公司、驻社区公共机构、驻社区商业机构，有居委会、业委会、义工组织等，社区居民中有户籍居民、非户籍居民、原住居民、境外居民等。各种相关组织及人群的利益导向并不一致，因此，社区的人口管理与服务效度较低，人口信息失真，管理职责不明，服务品质不高，非正式经济、非正式就业人口、非正式建筑未能得到根本抑制。
....新社区建设的核心是要通过“以房管人”、“社区自治”的形式，把人口管理服务重心下沉到社区，明确社区各方的人口管理职责，协调各方利益，创造公共利益平台，特别是加强流动人口管理，发展社区服务产业，鼓励非户籍居民平等参与社区管理，鼓励物业公司承接政府公共服务职能、鼓励业委会依法维护社区居民的公共利益，鼓励在社区居民中发展义工、绿色和文化组织，鼓励建立利益相关方对话调解的制度化平台，真正使社区成为人口信息准确、管理职责明晰、服务功能周全、人际和睦友爱、人居环境优良、安全祥和有序的人居共同体。
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