吴海燕  李炽杰：联络站何以助推人大代表监督履职？——基于清退扰民搅拌站的民生实事个案研究

全文刊登于本刊2024年第10期，如需查看全文，请登录中国知网、万方数据库、重庆维普、龙源创新数字传媒、中邮阅读、北京世纪超星信息技术发展有限责任公司查看。

研究问题

人民代表大会制度是我国人民当家作主的根本途径和最高实现形式。由于人大代表兼职制特性，人大代表闭会期间缺乏履职平台、动力不足、成效不佳等问题长期困扰基层人大。从实践观察可知，人大代表社区联络站逐渐成为代表闭会履职的主要平台，发挥着代表联系群众的作用，推动代表行使监督职权，使基层人大监督工作运转起来。《深圳市人大代表社区联络站工作办法》明确指出，“联络站是人大代表闭会期间集体履职的工作场所，是市、区两级人大常委会和街道联系人大代表与人民群众的工作平台，受法律保护”，该办法就联络站的机构与组织、工作职责、活动安排、工作保障等作出了指引。根据相关规定，区人大常委会负责联络站的规划、筹建工作，以街道为依托，一个选区或者若干个选区合并成立一个联络站，每个联络站驻站代表可包含全国、省区市各级人大代表，代表在联络站依照安排联系接访群众；设立站长，站长由进站人大代表推选产生，负责联络站的全面工作，为本站代表开展活动做好组织、保障和服务工作；并设立联络站联络员，联络员由街道、社区工作站、居委会或者热心社区工作的人士专任或者兼任，协助站长处理联络站的日常工作。截至2024年9月，深圳已在全市覆盖建立244个人大代表社区联络站，并与之配合进行了“人大代表之家”“代表立法联系点”以及人大代表活动月等特色探索，为基层人大代表闭会履职提供了制度平台。

那么，人大代表社区联络站是如何推动人大代表闭会履职的？其中的机制是什么？对上述问题的回答，有助于进一步厘清基层人大运行逻辑，对不断完善人大制度、推动全过程人民民主建设具有重要意义。

案例描述：人大代表监督清退噪音扰民的A搅拌站

S街道地处广东省深圳市B区，辖区总面积约65平方公里，实有人口60余万人。S街道人大探索在人大代表社区联络站运行的基础上，以联络站为依托，逐步建立完善人大代表监督员、人大代表顾问、人大刊物等制度，每年开展人大代表视察调研、执法检查、走访接访、代表活动月等履职活动五十余场。2019年以来，S街道的联络站人大代表在闭会期间履职取得较多成就，清退噪音扰民的A搅拌站建议案办理便为典型案例。

代表联系群众：初步了解与核实噪音扰民情况

A搅拌站位于S街道居民社区附近，处在工业用地和生态红线之间，早年由相关职能部门颁发了营业执照，一直在经营。该搅拌站作业时间较长，持续至半夜，产生较大作业噪音与环境污染，严重影响附近居民的生活作息，引发群众不满。另外，大量泥头车货车进出搅拌站带来交通安全隐患，该路口多次出现泥头车引发的交通事故与人员伤亡。2018年末，在向政府相关部门多次投诉无果后，群众到人大代表社区联络站向人大代表反映问题。

接到群众意见后，S街道联络站驻站人大代表联合社区工作站，对A搅拌站周边居民以及商户开展问卷调查与情况摸底，走访调研附近居民200余人，居民反映搅拌站造成严重粉尘污染、搅拌车货车违法占道影响交通、施工噪音扰民、砂石材料露天堆放污水横流等问题，强烈要求取缔清退搅拌站。2019年1月，S街道联络站组织人大代表对A搅拌站开展现场调研活动，同时调研辖区内其他4家混凝土搅拌站，发现居民反映的问题属实，搅拌站存在资质、污染、扰民等各种严重问题。近年来随着城市经济社会发展，S街道发展定位侧重于科技生态，A搅拌站所在片区成为国家高新区，且附近就是水库所在地。无论从居民意见、政策背景还是片区发展来看，A搅拌站均不适宜在此作业，S街道联络站驻站人大代表召开代表座谈会议决定，启动法定程序开展监督。

代表启动监督：以建议案开启监督议程

基于实地调研情况，S街道联络站人大代表提出了《关于清理S街道辖区内各类搅拌站的建议》，以人大代表建议案形式，建议政府相关部门清退这一影响群众生活的搅拌站，并由20多名人大代表联名提交至B区第六届人民代表大会。该建议指出了搅拌站存在的违法建设、环境污染、安全隐患、管理风险问题，提出区住建、环水、城管、土地监察相关部门应对该搅拌站进行资质核查、加强监管整治等建议。随后，建议领衔代表陆续收到区相关部门的回复函，并通过程序将问题和处理承办单位转交给街道相关部门。然而，由于该搅拌站资质执照等由市区相关部门颁发，街道执法部门无权吊销其执照，只能依法进行必要检查和处罚，搅拌站经过整改后恢复运营，不久后死灰复燃。

2019年5月，S街道中心联络站召开全体人大代表座谈会，驻站的辖区内23位省、市、区人大代表齐聚一堂，围绕混凝土搅拌站情况等居民反映强烈的问题展开讨论。会后，该街道的4名市人大代表、19名区人大代表再次联名提交建议，提出由相关职能部门取消A搅拌站的生产资质，并推动搬迁清退工作的建议。2020年受新冠疫情影响，暂时搁置了监督进程。

2021年1月，新当选的S街道辖区人大代表再次提出了《关于取消A搅拌站在辖区内预拌混凝土生产站点的建议》，提交至B区第六届人民代表大会第七次会议，并被区政府列为年度B区重点办理建议，加大监督力度。同时，人大代表要求街道相关职能部门结合工作职责，制定整治计划并跟踪落实。然而，由于权限、压力等原因，该建议一直在监督议程中，未能实质性落实。

案例分析：社区联络站助推代表监督履职的运行机制

作为一个长期困扰居民的难题，人大代表社区联络站通过助推人大代表主动履职清退了噪音扰民的A搅拌站。那么，其间的作用机制是什么？深入分析A搅拌站案例，发现从行动者的角度看，主要有三个机制在交互发生作用，即民意吸纳机制、机构规范化机制和压力回应机制。

民意吸纳机制

民意吸纳机制首先表现为联络站构成人大代表吸纳民意的制度空间与硬件载体，具有便捷性；其次是民意传导的有效性，民意从群众输入人大代表，再传导到政府，实现民意吸纳的全过程有序贯通。

①民意吸纳有组织。人大代表闭会履职需要客观空间与制度。从上文案例可知，人大代表吸纳民意主要有两种方式，一是人大代表依托联络站接访群众，听取群众反映的建议、意见和批评，开展接访、立法征询意见、协调矛盾等活动；二是联络站组织人大代表的集体调研活动，深入社区、企业等基层一线联系群众，收集情况诉求。

“之前我问很多代表有什么履职困难，他们说没有场地，没有履职的平台，也没有组织，代表那是五湖四海，各行各业集中在一起，没有组织推动不行。没有有效的考核管理，没人来推动他履职。现在有了联络站，就可以通过联络站为他们履职提供场所，组织他们活动。”（20221013街道人大工委领导）

S街道联络站为人大代表开展民意吸纳活动提供了稳定开放的硬件设施和便利的制度空间。开放的联络站群众接访室、稳定的人大代表接访时间、专职联络员的引导指引无不体现联络站的民意吸纳空间优势。清退A搅拌站案例的萌发，正是附近社区居民在向政府相关部门多次投诉无果后，在联络站与人大代表交流时，抱着试探的心态向人大代表反映了问题和诉求。

②民意传导有秩序。民意传导有秩序体现在联络站发挥的四重载体作用上：一是联络站作为人大代表履职的制度载体。通过包括人大代表建议案、人大代表社区联络站联络函等人大与政府的正式文书来往，将民意传递给政府；人大与政府的制度联系由市区人大乃至街道人大制定，具有强制性与规范性，形成制度压力，以制度规范保障民意传导的畅通。

二是联络站作为人大代表履职的活动载体。组织代表议事会、视察调研等活动，通过人大代表、政府工作人员共同参与的交流与监督，人大代表直接将民意传导到相关工作人员，直接面议减少沟通成本，通过面对面协商方式将代表吸纳到的民意转达给政府工作人员，减少沟通链条提高效率。

三是联络站作为促进民意进入领导议程的载体。联络站的直接领导是街道人大工委书记，其往往兼任街道党委副书记，与同是街道党委副书记的街道办主任级别相同。从上文案例可知，S街道人大工委书记对推动A搅拌站事项十分支持，同时他争取了同级党委和街道办主任的支持，使街道相关领导十分关心此事，将清退扰民搅拌站一事纳入到领导关注的民生实事议程中。

四是联络站作为空间地缘的社区文化载体。S街道的联络站选址布局合理，与社区党委、社区工作站等相邻办公，既带来融洽关系又促进对民意信息的资源共享，推动民生实事议程在各部门、各层级之间贯通。

“当时我们将情况反映给街道人大工委领导，展现了民众意见，他态度非常坚决要推动这个事情。区人大副主任也是我们这里的代表，和我们一起去履职，一起视察。无论是写建议案还是开议事会等，区人大、街道办都给予了我们支持。即使一次次受阻，也仍按程序按制度一次次推进。”（20221123联络员）

民意吸纳机制发挥了联络站人大代表联系群众和听取民意的功能，使代表联系群众听取民意更加规范化。

机构规范化机制

机构规范化机制体现为联络站以制度建设作为优先取向，通过提升自身制度规范化从而增强自身能力和话语权，并以此助推人大代表履职常态化，推动人大监督发挥作用。S街道联络站通过数据化、表格化、台账化，详细记录代表参加活动、提出建议等全年履职情况，上传到人大代表之家存档，人大工委办每季度通报人大代表履职情况。同时，所有代表履职台账公开摆放，供群众、监督员、参观交流者翻阅；为服务群众来访，联络站设有《群众接访登记本》和《群众（企业）意见记录本》，记录群众来访的留言、时间、事由和诉求等；针对人大工委办工作人员，有相应内部管理制度，包括每周总结、会议复盘、培训交流等，以及《工作记录本》。从行动者角度而言，机构规范化机制体现为站长履责规范化、联络员专业化、人大代表履职常态化。

①联络站站长履责规范化。根据深圳市《人大代表社区联络站工作职责》，每个联络站设一名站长，由人大代表互相推选产生。从调研观察中发现，S街道人大联络站的各位站长较其他人大代表有更高履职热情，他们主动参选站长承担联络站事务的组织和保障事务，包括组织代表制定本站工作计划与总结、协调站内代表参加活动、对接街道人大工委办与联络站事务等。同时，S街道人大制定实施《联络站站长工作职责》，对站长的工作职权、责任、程序等作了详细规定，并在联络站文化墙上予以公示，为站长履职提供了指引，结合人大工委的培训学习，促进联络站站长的履职热情与履职规范化。

“站长一般都由比较有热情的代表担任，像我们站长，他接近退休，为了更好履职，他把公司都交给家人去打理了，他也不需要再为生计奔波什么的，做代表更多是回馈社会，平时是随叫随到，经常在联络站坐班。他也很有能力，我们站各项事务按规范运行。”（20220817联络员）

通过制度选出具有履职热情的代表担任站长，并形成相应工作制度保障站长履职规范化。在日常工作中，站长负责统筹站内代表事务，在联络员配合下安排代表活动。在推动清退A搅拌站的案例中，S街道的联络站代表曾提交四次人大代表建议案，其中三次建议案是由联络站站长领衔的，站长更熟练地运用人大监督制度中的各种手段，组织代表联名提出建议，从而推动代表有序行使监督职权。

②联络站联络员专业化。联络员承担联络站的具体事务为代表服务。S街道的各联络站都配备一名专职联络员，辅助站长和代表的工作事务。联络员的专业化体现在三方面：一是联络员作为联络人大代表、街道人大工委、群众、政府部门的桥梁，需要具备相应沟通技巧，使各方意见在协商过程形成共识。二是联络员作为辅助联络站站长管理、组织活动的专职人员，负责填写联络函、进行会议记录等事务性工作，保障联络站的正常运行。三是联络员作为全职工作人员，日常在联络站指引群众联系人大代表、表达诉求、有序参与到人大监督过程中。

“跟代表沟通需要技巧，然后联络站联系函、接访记录、人大刊物的内容，也是我们来编辑；平时群众来访我们怎么接待，怎么引导等，都经过街道人大那边的培训，慢慢上手，现在我们都是一人负责一个联络站的事务，服务代表更好地履职。”（20221013联络员）

“我们的联络员都很给力，平时他们处理联络站的一些事务，比如引导群众来访、推动问题要联系哪个部门呀，他们比代表更熟悉。”（20221028人大代表）

2019年以来，该街道联络站陆续建立办公室工作制度、接访活动记录等规范制度，联络员在接待群众时有章可依。在案例中，联络员协助代表接访时详细记录群众意见与诉求，进行现场核实，并于每周在联络站内召开代表工作会议研究此事。由于清退A搅拌站的权限超出了街道部门职权范围，于是联络员通过辅助人大代表撰写建议案、组织集体视察调研等方式，推动人大代表加强监督力度，鼓励市人大代表乃至省级人大代表提出代表建议，提升监督层级。此外，由于清退A搅拌站推动时间长，面对有情绪的群众，联络员还需做好安抚工作，解释人大代表监督的过程与程序，避免引发矛盾激化的群体性事件。S街道联络员的专业化，在助推人大代表引导群众有序参与人大监督过程发挥了很大作用。

③人大代表履职常态化。通过站长履责规范化、联络员专业化，增强了联络站自身能力和话语权，同时促进了人大代表履职常态化：一是代表定期进站履职，参加联络站组织的接访、议事会等站内活动。二是由联络站组织代表深入基层，开展视察调研等活动，每月至少两次直面群众。如前文所述，清退A搅拌站确有难度，但代表们通过履职活动认识到了群众意见与自身履职责任，坚定了清退该搅拌站的建议，并在活动中熟悉履职手段、运用履职工具。因此，最终成功清退A搅拌站与人大代表履职常态化密不可分。

“人大代表为人民，尽管我平时工作比较忙，但由于有要求还是要抽出时间履职，我全程参加了联络站组织的A搅拌站调研视察以及联名提建议案。你看像我这皮鞋，都是灰，就是在基层走出来的。”（20221013人大代表）

为了提高代表的履职能力，S街道联络站还形成了顾问制度，对人大代表开展培训。S街道联络站的顾问主要由履职多年的老代表、市人大培训中心的专家等组成，对新当选的人大代表就履职所需的知识、技巧、能力等作了专项讲解与培训，着重提升人大代表的履职能力，同时也对人大代表形成履职激励，提高人大代表的履职积极性。

此外，S街道联络站制定了一系列人大代表履职规则，包括代表履职台账记录的公开、代表不出席履职活动需向人大工委领导请假、对人大代表履职监督的监督员制度等。S街道联络站设立了人大代表监督员，邀请当地社区较有威望的群众担任监督员，对人大代表履职情况进行监督。监督员陪同人大代表参加履职活动，定期查看人大代表的履职台账记录，若人大代表履职次数较少、履职情况不佳，监督员会提醒代表提高履职活动数量与质量。在每年代表对选民的述职大会上，监督员会报告人大代表履职情况，为群众了解与评议人大代表提供客观依据。可以说，联络站运行的规范化，推动了人大代表主动履职、积极履职，使代表行使监督职权有了基础。

结语

因此，以联络站为载体，民意吸纳机制、机构规范化机制和压力回应机制构成了S街道社区联络站推动人大代表闭会履职的机制，其中民意吸纳机制激活机构规范化机制、机构规范化机制要求压力回应机制、压力回应机制反馈民意吸纳机制，三者相互配合、缺一不可。

一是民意吸纳机制贯穿全过程。民意吸纳机制既依赖联络站作为硬件窗口的民意吸纳作用，又依赖联络站作为制度枢纽的民意传导作用，通过联络站吸纳并实现民意诉求。在推动A搅拌站清退的案例中，联络站为人大代表提供吸纳群众意见的窗口，将民意经人大代表进入监督议程，在人大代表持续推进监督的过程中进行制度建设，通过行使法律赋予的监督职权，以民意为基础形成压力监督政府。三个机制相互配合、有机联系，联络站通过人大代表联系群众明确规范化建设的方向，代表以民意吸纳作为监督履职的底气，以民意吸纳贯穿全过程，是全过程人民民主理论的生动阐释。

二是机构规范化机制提供了参与动力。通过提高人大机构即联络站的能力，引导群众有序参与人大监督过程。“有序”相对“无序”而言，有序参与是群众以合法合理手段表达民意与诉求。人大制度是全过程人民民主的主渠道，人大代表联络站是群众有序参与政治的基层民主载体，群众可通过联络站有序参与，而不必通过无序的越级上访等过激方式表达诉求。

三是压力回应机制作为监督保障。压力回应机制是基层人大闭会履职机制的监督保障，代表建议案带来的代表压力可以推动程序性回应，联络站支持和统筹代表行动激发的人大制度压力则更能推动实质性回应。没有压力回应机制，民意吸纳机制和机构规范化机制就难以形成刚性约束，人大代表就难以实质行使监督职权，推动民生实事解决。通过代表压力和制度压力形成监督合力，最终实现公共利益和公共意志的表达。

何谓“最广泛、最真实、最管用的民主”，可以说，人大代表社区联络站通过基层创新激活了人大代表闭会期间履职活力，为全过程人民民主实践提供了范例。

作者简介：

吴海燕（1969-），女，汉族，深圳大学政府管理学院教授，管理学博士。研究方向：政府体制与监督、组织管理。

李炽杰（1997-），男，汉族，深圳大学法学院教师，管理学硕士。研究方向：公共管理。