王瑜：突破与创新：深圳国有企业混合所有制改革的路径研究

本文全文刊登于本刊2019年第5期，如需查看全文，请登录中国知网查看。

深圳国有企业混合所有制改革历程

十八届三中全会中央提出应探索公有制的有效实现形式，积极发展混合所有制经济，而深圳市国有企业混合所有制的改革走在全国的前列，形成了极富地域特色的“深圳模式”。深圳市国有企业混合所有制的改革起源于上世纪80年代的股份化试点工作，1994年推行公司制改革。深圳国有企业混合所有制改革步伐走在全国的前列，企业本身早期就完成了市场化经营和股权的优化配置。深圳混合所有制改革经历了深发展银行、深振业上市，早期探索实现内部员工和管理层持股战略，产权基础的设立为混合所有制改革奠定了稳定的产权基础。

推动与融合阶段。与上海的国有企业混合所有制改革的基础不同，深圳的国有企业混合所有制度具有独特的历史基础和清晰的战略定位，市国有企业本身就大量嫁接在市场化经营基础之上，市属国资混合所有制企业比例已经达到75%，构建了市场化的股权结构，改革的侧重点在于对金融资本和新生产业结构的嫁接之上。以深圳市特发物业为调研对象，混合所有制改革方案为资产处置、员工持股和引进战略投资者，签署增资协议三种模式。混改前特发集团持有特发物业100%股权，改革后公司管理层和核心骨干持股15%，战略投资者深圳市银坤投资有限公司出资307.6923万元，持股比例为20%，深圳市特发投资有限公司持股1.3%。深圳市赛格物业管理有限公司2017年1月26日—2017年3月28日为挂牌起止时间，向社会增资55%的股权项目，将原来的唯一股东深圳市赛格地产投资股份有限公司的出资比例降低为45%，员工持股股份为15%，战略投资者中资源型战略投资者为25%，技术型战略投资者为15%。2017年6月，深圳市中装建设集团股份有限公司，认购3788.9988万元，持股比例为25%，浙江欧化造船股份有限公司认购金额为2273.4万元，持股比例为15%，员工通过设立深圳市湖广投资股份有限公司认购金额为2273.4万元，持股达到15%。

分类与深化阶段。当前深圳市国资控股上市公司增加为26家，2018年对一般竞争性领域商业企业全面推进系统混改，2019-2020年完成对市内1400余家法人商业类企业的混合所有制改革，混合所有制经济比重提升。在战略思维上，以进场公开挂牌，竞争性谈判和择优选择进行市场化战略投资者引入，同时推动优质资产向上市公司引入，实现资源整合重组。

开放性并购重组阶段。深投控加大对外部优质金融资源的并购，拥有信达资产、国信证券等企业，成为天音控股第一大股东，形成了综合性的金融控股集团。2015年底，作为上市公司特发集团控股的特发信息通过定向发行股份和支付部分现金的方式，购买深圳东至科技有限公司、成都傅立叶电子科技公司全部股权，成为市内首个对外股权并购的案例。通过发行股份购买资产，全资并购了军工和2家互联网公司，公司的装备信息化服务延伸到国家战略中的国防事业，公司总市值通过并购增长了一倍。此外，特力集团2015年引入珠宝产业基金成功通过体系化运作，定向增发股票7700万股，向社会募集资金6.47亿元，实现了公司产业向准保产业服务商的转型创新发展。特发物业以深圳联合产权交易所为依托，引入战略投资者南通三建公司20%的股权，融资2180万元。

深圳国资国企的基本定位是致力提升服务深圳城市核心竞争力、服务城市运营和保障社会民生、服务多种所有制经济共同发展。近年来深圳通过系统混改，商业类企业的混合所有制该改革已经全面完成。未来需打造具有深圳特色的混合所有制改革模式，创新资源要素配置能力显著增强，以深圳湾园区为中心，依托创新型上市公司打造多元化的产业集。深圳国资委指出在2020年，产业集团将确立目标，将资产证券化率提升到百分之六十到百分之八十，基金群总规模达到1500亿元左右。同时，积极将国有企业推出国际舞台，通过“走出去”方式发展混合所有制经济,其中能源集团收购中华水电国际项目，地铁集团为埃塞俄比亚提供轻轨运营维护管理服务，深投控在香港设立境外资本运作平台，承担境外功能性控股、投融资和国际化资本运等任务。

深圳国有企业混合所有制改革需突破的新问题

非国有股权对企业创新投资的效应需提升

深圳以科技资源为地缘优势，在科技园区品牌塑造的过程中，将深圳湾打造为汇集千家高新技术的产业集群地。在供给侧结构性协调战略中，通过制度倾斜着力提升国有企业的科技含量。随着深圳市国有资产管理委员会对混改不再限定试点，全面推进商业类企业混改的目标驱动，非国有资本的引入对企业创新投资的效应提升效果就更具有调查的价值。特别是对商业竞争类和特定功能类的国有企业，不可避免将要引入各类非国有资本的参股，实现股权配置多元化。

非国有股权对企业进行创新投资有促进作用，能够缓解在国有企业中长期存在的管理者代理问题，增大企业的非效率活动，实现企业效率目标的最大化。但是制度假设预期实现中，非国有股权对企业创新投资的效应提升需要在实践中进一步进行研究，针对此类企业进行详实地数据跟踪和分析。

国有资产监管运营体制功能受制于层级设置

深圳市国有资产的监管体制改革在解决出资人缺位的改革历程中通过三个层级的逐步授权已经初步建立。首先，深圳市国有资产监督管理委员会主要职能定位为产权的管理和监督。制定规章制度、决定国有资产经营公司的设立，审批相关发展规划和经营计划，编制收益预算，进行干部的任免和管理及其他重要事项的协调工作等。其次，深圳市级三家国有资产经营公司分别为市投资控股公司、市建发集团、市物资集团公司。这些授权投资机构，脱离行政管理职能，直接按照产权要求转变公司经营机制和运作国有资本。主要职能为投资、管理、监督、服务四方面，实现国有资产的保值增值。最后一个层级为独资、控股和参股企业。由第二个层次的资产经营公司与上述相关企业签订《资产经营责任书》，通过《国有资产授权占用证书》确立其独立法人地位，承担保值增值责任，实现政企职责分开。然而三层次的国有资产管理体制的设计呈现出的主要问题为：

第一，政资分开并未落实，政企分开需要完善。深究内部原因，这是由我国国有企业仍然承担深圳市重点项目和扶持性项目的现状决定的，占比较重的以上项目并未实现经济效益的同步提升，企业的盈利目标不可避免地受到政府宏观调控的目标制约。第二，国有资产运营公司法律地位需要进一步明确。法律上独立的企业法人地位，运行中的特殊法人地位，相互冲突。这并不是深圳地区的特例，能够将国有资产运营公司按照公司法的要求与其他市场主体毫无区别地进行规制，需要在立法上的深层次突破。国有资产管理机构应仅仅作为出资人，行使相应的股东权益概念。第三，产权界定矛盾与公司法人财产权残缺仍未解决。在产权界定矛盾方面，《深圳经济特区国有资产管理条例》确立的投资即有产权，与概括性的“国家统一所有”存在矛盾。在国有企业改制中的地位始终受到“授权占用”的制约，公司财产并未实现由其自己控制，资本运营效率受到影响受制于制度本身的设计。

混合所有制企业控制股东权利制衡机制需优化

深圳市混合所有制改革中国有股优化、员工持股制度逐步建立，然而控股股东在公司权利、责任承担与利润分配等方面享有的控制力远远超越了其持股比例，这一公司治理的顽疾未能根除。这是公司法、证券法在控股股东权利规制缺失在混合所有制改革中衍生出的问题。

混合所有制改革引入非公有资本后，股权结构多元化能否改变公司治理的架构，提升非公有资本的公司治理机制是疑难问题。因为国有企业控制股东滥用控制权，一方面是“政企不分”衍生出的必然结果，国有资本在金融和资源方面享有的绝对优势，且又实行做大做强国有资本的经济策略，这一局势短期内不可能改变；另一方面，资本多数决定的民主原则，为控制股东滥用表决权提供了公司管理制度依据，用“民主的方式维护了控制股东的特权”；加之2014年《公司法》仅用4个条文在担保投票表决程序，控制股东权利滥用一般性规定以及关联交易损害公司利益和表决规则对控制股东的权利进行限制，缺乏具体而细化的规定；同时司法介入公司内部治理救济后民事赔偿制度的缺失，导致中小股东在内幕交易、证券欺诈等案件中的诉求得不到解决，以上障碍成为混改中控股股东权利制约无效的制度根源。

深圳国有企业混合所有制改革中法治理念与路径突破

落实国有混合所有制企业经济与社会责任法治理念

虽然国有企业混合所有制经营可以国有民营、信托经营等,但商业性质的国有混合所有制企业在经济上的定位主要侧重于保值增值、通过改革保障资本的安全和效率；另一类关系到国民经济主要命脉的行业和领域，在促进股权的多样化改革中，可充分发挥其社会保障的天然属性。

国有企业的社会责任演变历程贯穿于国有企业的功能、社会责任的内容边界和社会责任的实践方式三个方面的维度构建上。而混合所有制改革后的国有企业社会责任确立的本原性要素和逻辑起点就是对国有企业的本质认知。随着混合所有制改革进入深水区，国有企业作为兼具政治、经济和社会属性的异质性混合组织，特别是服务国家战略目标的功能定位，构建人类命运共同体在经济各场域的广泛认同，使得国有企业本身、国有企业与社会的关系发展的共生共演关系更具有时代特色。在突出政治责任和突出国家、区域战略导向的前提下，更要研究混合所有制社会责任的边界和实践中社会责任内容的差异化。国有企业在商业性和公益性上的分离区分了其在核心社会功能上的差异。当前随着企业社会责任立法体系的日臻完善，国有企业的社会责任在《社会责任指南》和《关于国有企业更好履行社会责任的指导意见》明确了议题，工作保障等要求。而诸如《中国信息通信行业企业社会责任管理体系》、《中国负责任矿产供应链尽责管理指南》为行业内社会责任的界限确立提供了更为具体的规范。与之相对应，社会对边界意识、采购合法化等市场约束机制也逐步建立起来，国有企业的社会责任践行环境更为理性。

国有混合所有制企业股权优化路径

完善员工持股制度。深圳混合所有制改革后，员工持股已经从直接持股发展为包括外部转持股和持股会持股的综合持股形式，特别是持股会持股成为一种混合所有制企业较为推崇的新型方式。我国民事主体包含非法人组织，持股会就属于这一类别，首先，需要承认其民法上的民事主体资格。同时应完善股东持股的法律程序，由地方法规明确规定员工持股会在人数、章程和决议设立的程序，明确经过法律登记方能取得民事主体资格，并需要和工会分开设立。其次，应保证员工股权的影响力。当前深圳市混合所有制国有企业员工持股比例保持在20%以下，持股比例低，股权分散。因此对员工的激励效果并不显著，实践中应尽量扩大参与持股的员工范围，鼓励员工在自愿基础上，以职工年龄、在企业中的级别和贡献业绩等显性目标作为持股的参与要素。特别是改革持股会中员工行权的机构，改革现行由理事主导的委托代理体制，借鉴我国社员大会的结构体系，确立由持股的员工代表大会作为决议机构主导员工的股权设置、转让、增设等重大事宜。同时，建立员工持股退出机制。我国公司法对公司股份回购设置了严格条件，落实企业备用金制度回购股东的股份，公司应当在持股会章程中明确成员退股和相互之间的股权转让，不宜设置严格的禁止转让条件。

优先股制度和黄金股制度的施行路径。国有与非国有大股东持股比例如若相当，双方在事关重大利益的谈判中难以形成统一决定，因为双方投资的动机，参与公司决策的程度甚至是公司治理的参与路径等方面具有重大的差异，这种适度的控制权争夺反而能形成更符合市场经济效率原则的市场化行为。低比例持股的控股结构可大幅度放大企业的资本杠杆。因此股权结构平衡的基础是降低国有股的比例。商业类的国有企业可以适当降低金融机构或其他投资主体持股的门槛，非商业类国有企业可以适当允许社会保险基金及社会公益组织持有一定的股份。民营资本参与混合所有制改革后，制约其股权效能的是国有企业的话语权、决策权的形成。而如何优化股权结构，缓解股权高度集中带来的失衡现象？应分层次差异化建立优先股制度和金股制度。

在部分股权结构相对集中的国有商业类企业中可将其设置为优先股来调整股权机构，避免“一股独大”带来的控制权，最终实现股权结构平衡是目标。而突破“一股一权”原则的黄金股制度能否在中国的国有企业混合所有制改革中得以本土化实现是制度设计预期目标。

黄金股源于英国的国有企业改革，并且应用于大英石油公司的改革之中，而后在欧洲、俄联邦国等地得到广泛应用。其逻辑起点是股份剩余索取权与剩余控制权的分离。因为股东“同质化”的假设并不成立，不同股东之间投资目的与认知的不同是股东“异质化”的表现形式[6]。但是从对欧洲、英国、法国的国有企业私有化进程化的考察中，可以得出黄金股在国有企业改革完成其使命后就改变为普通股，最终黄金股制度的应用领域主要在涉及国防、卫生等极少数行业的国有企业。

《国务院关于国有企业发展混合所有制经济的意见》明确提出：“少数特定领域建立国家特殊管理股制度，对特定事项行使否决权”。该规定为我国设立黄金股制度预留了法律空间。深圳国有企业混合所有制改革在设立黄金股制度中，应当避免其权利的扩张，把握其行权时机。首先，应合理限定黄金股的权利，仅仅限定为对公共利益相关政策的表决时；同时限定作为股东的政府行权范围，便于社会公众对重大决策事项的监督权；同时将司法监督引入到对政府权利的限制，杜绝权利的滥用。其次，在黄金股的设置中始终将公共利益的保护作为基本原则，借鉴国外对黄金股中对国家安全和公共利益事项的施用，通过混合所有制企业公司章程或立法进行适用范围上的具体规定。最后，建立黄金股的救济机制，第一层次是社会民众以诉讼、检举或控诉方式对权利进行救济；第二层次是黄金股中超级投票的权利设置，因此表决事项中的相关其他股东可以提出异议。

国有混合所有制企业公司治理结构优化路径

Stuart   Holland指出，对公共企业规制时应约束其自主权，避免其因在市场准入方面存在的天然优势危害社会公共利益。立法将改制后的国有企业作为一般市场主体，以普通商主体进行法律规范，忽略了对国有投资财产出资和股权变动环节的透明公示和管理。因此应该用现代公司制度来规范国有企业，借鉴新加坡淡马锡私人控股（Temasek Holding）等国有资产经营公司管理国有股份，提升公司治理的透明度，完善董事会为核心的公司治理结构。

公司法规定股东大会是公司的权力机构，对董事会的定性在立法上却不明确。股东会和董事会的两权分离，并非存在绝对的优位主义。尽管双方均具有决策方案的决策权，但董事会对公司经营性价值有长期甚至是决策性的影响，因此涉及公司举债、利益分配、子公司或分公司事务决策方案的提出和公司合并、收购等公司组织变化事项更应授权于公司董事会。正是这种与股东会的权限分工，需要完善董事会中董事选任、表决程序及与股东会监事会权利制衡机制的完善上，国有资产运营公司可以严格按照《公司法》的规定进行董事会治理模式的重构。赋予董事会对公司高级管理人员的决定权和其一般人员等科层结构的监控，从而降低代理成本。董事会中独立董事制度能通过外部人员对公司管理人员的提名与聘任，薪酬的设立与财务审计分化权利等增强对董事会集体决议机制科学性的监督。

   注：本文为2018年深圳市哲学社会科学“十三五”规划课题的结题成果（项目编号：SZ2018D016）。

作者简介：王瑜（1981-），湖北襄阳人，法学博士,深圳职业技术学院经济学院讲师。