潘静 谭颖：粤港澳大湾区背景下深化中山与港澳合作研究

本文全文刊登于本刊2019年第4期，如需查看全文，请登录中国知网查看。

在粤港澳大湾区建设背景下，中山作为重要节点城市之一，被赋予建设成为珠江东西两岸融合发展的支撑点、沿海经济带的枢纽城市、粤港澳大湾区的重要一极的目标定位。围绕这些目标定位，中山与香港、澳门等地广泛开展合作。对于中山与港澳的合作，本文拟探讨中山与港澳合作所具有的优势与劣势，分析其面临的新的机遇与挑战；在粤港澳大湾区建设的机遇下，进一步探寻深化中山与港澳合作的对策。

中山与港澳合作的优势与劣势

中山与港澳合作的优势

第一，中山的区位优势凸显。中山是粤港澳大湾区城市群的重要节点，也是珠江西岸的重要枢纽。广珠城际铁路中山站已接入国家高铁网，可达全国30多个大中城市；中山港又是国家一类口岸，外轮可直达中山码头。随着深中通道、港珠澳大桥等一系列交通基础设施的建设，中山市区位优势大幅提升。已经建成或正在规划建设中的深中通道、港珠澳大桥、广澳高速公路、广珠城际铁路的紧密环绕，可使中山联动深圳、香港、澳门等地形成完整的交通枢纽和“1小时生活圈”。

第二，中山的产业基础良好。中山现已形成装备制造、电子信息、家用电器、健康医药等一批千亿级产业集群以及灯饰光源、红木家具、五金锁具、燃器具等一批特色产业集群，具有强大的产业配套发展能力。根据中山的发展规划，中山近年来将大力推动包括生物医药、高端装备制造、新一代信息技术等在内的战略性新兴产业的发展；推进火炬高技术产业开发区和翠亨新区的建设；建设国家生物医药科技创新区等一批重大产业平台，形成良好的产业发展态势。近年来，中山市吸引了大量的外商投资，其中有较大比例是来自港澳的投资。2013-2017五年间平均每年中山实际使用港澳投资金额为34829万美元，平均占全部实际使用外商投资总额的58.7%；其中，实际使用香港投资金额30932万美元，实际使用澳门投资金额3897万美元，分别占全部实际使用外商投资总额的52.2%和6.5%。中山市有较大规模的港澳资企业，港澳资企业数量呈现持续增加的趋势。2013年中山市港澳资企业共有2173家，其中，港资企业1690家，澳资企业483家；2017年港澳资企业增长至2658家，其中，港资企业2046家，澳资企业612家。这为中山与港澳合作奠定产业基础。

第三，中山的旅游资源丰富。中山是国家历史文化名城，是香山文化的发源地。中山市是孙中山先生的故乡，孙中山故居是广东第一个以历史文化为品牌的5A级旅游景区，这是中山市的重要名片之一。

中山与港澳合作的劣势

第一，中山的传统发展模式面临瓶颈。改革开放以来，中山市实施的“市管镇”两级扁平化管理模式极大地激发了镇区发展的积极性，孕育出许多实力雄厚的专业镇。然而，近年来，随着土地、劳动力等要素资源成本的上涨，中山“市管镇”管理模式下的经济发展面临“四个难以为继”的瓶颈问题，即以传统专业镇为主的发展模式难以为继，以土地扩张为主的发展模式难以为继，以镇区为主导的发展模式来落实创新驱动发展难以为继，以现有城镇空间布局建设宜居城市难以为继。在“市管镇”管理模式下，镇区之间由于行政分割难免出现资源优势分散、产业结构雷同、跨镇区产业链条薄弱、经济增长方式粗放等问题。对此，2016年中山市第十四次党代会明确提出要实施组团式发展战略，以便整合各镇区资源。但由于组团毕竟不是一级行政架构，在具体事项的决策和实施上仍面临不少困难。这不利于中山市作为一个整体与港澳等地区开展经济合作。

第二，中山的国家级合作平台相对缺乏。翠亨新区是中山与港澳合作的重要平台，是广东省批复建设的开发新区，属于省级开发的合作平台。翠亨新区自成立以来，与港澳合作在体制机制创新、重大项目落地等方面不断开拓创新，合作不断深化，集聚港澳优质资源要素能力不断增强。但是，翠亨新区与粤港澳大湾区内的广州南沙、深圳前海、珠海横琴三大合作平台相比，翠亨新区起步晚，平台级别偏低；翠亨新区在推进与港澳深度合作方面所享有的政策优惠和资源倾斜相对较少，其政策优惠性与开发积极性较弱，未能形成对港澳高端产业和高端人才的强劲吸引力。

中山与港澳合作面临的机遇与挑战

中山与港澳合作面临的机遇

第一，粤港澳大湾区上升为国家战略，这使得包括中山在内的珠三角9市与香港、澳门之间的联系更为紧密，可享受“先行先试”以及促进内地与港澳合作的一系列改革政策，这为中山等地与港澳合作带来机遇。例如，2019年出台的《粤港澳大湾区发展规划纲要》明确提出，支持中山推进生物医疗科技创新，塑造健康湾区。中山建有国家健康产业基地，而健康医药产业是港澳地区重点发展的产业之一，且澳门、香港拥有中药质量研究国家重点实验室和中药检测中心优势。粤港澳大湾区的建设有助于深化中山与港澳在生物医药领域优势互补，推动中山的健康产业发展。纲要也提出推动粤港澳游艇自由行有效实施，构筑休闲湾区。而粤港澳游艇自由行项目正在中山试点，并带动中山相关产业

发展。

第二，深中通道等重大基础设施的建设使中山成为连接珠江东西两岸的重要支点，这为中山与港澳合作带来了机遇。深中通道是“深莞惠”与“珠中江”两大经济圈的唯一直连通道，也是连接深圳前海、广州南沙、珠海横琴三个国家级新区和中山翠亨省级新区的交通纽带，是粤东通往粤西乃至大西南的便捷交通大动脉。深中通道预计2024年建成通车，建成后将成为连接珠江东西两岸的重要通道，更加凸显中山的区位优势。从中山直达深圳的通勤时间由以往的2小时缩减为30分钟，中山与香港的通勤距离也大为缩短。这将有利于中山与深圳、香港、澳门等地之间的人才、资源流动，推动中山和港澳深度融合发展。

中山与港澳合作面临的挑战

第一，中山与港澳合作面临合作体制机制的障碍。在“一国两制”背景下，粤港澳大湾区中珠三角9个地级市与香港、澳门之间在社会制度、法律体系、行政级别和管理制度等方面存在显著的差异，主要表现为存在不同的法域、关税和货币制度，这些体制、机制和管理方式的差异对于包括中山在内的珠三角9市与港澳之间的合作带来一定的障碍。例如，内地和澳门使用大陆法律体系，而香港使用欧美法律体系，这使得粤港澳项目合作过程中面临项目实施和纠纷解决的困难。另外，粤港澳三地的行业标准、资格认证等方面存在差异，这对内地与港澳之间的行业合作和人员流动造成不利影响。这些体制机制的差异也在一定程度上影响中山与港澳在经济、民生等方面的合作开展。

第二，中山与港澳合作面临周边城市同质竞争的问题。在粤港澳大湾区建设过程中，围绕外对开放、港澳合作、金融商贸、高端人才、企业落户等方面，粤港澳大湾区各城市展开激烈的竞争。中山在加强与港澳的合作的同时，也面临着来自其他城市争取与港澳合作意向的竞争。如珠海凭借其优越的地理位置以及珠海横琴国家级新区的地位，与澳门开展广泛合作；广州和深圳科技创新实力较强，与港澳合作密切，并依托南沙和前海自贸区不断开展政策创新；佛山、东莞等其他城市也在积极与港澳开展合作项目。况且，中山与珠三角其他城市的产业结构雷同，都具有制造业方面的优势。那么，中山需在周边城市同质竞争中寻求与港澳合作的新领域。

深化中山与港澳合作的对策建议

中山要全面深化与港澳合作、推进粤港澳大湾区建设，需主动对标和借力自贸区的“制度高地”，着力打造包括高端产业、科技合作、青年创业等在内的“三大合作平台”；建立高端人才保障机制，推动交通基础设施互联互通，形成“两个支撑点”；通过完善金融、土地、审批、认证等机制，推进“四项制度创新”，促进资金、人才、土地、技术等要素自由流动。

打造高端产业、科技合作、青年创业三大合作平台

要推进高端产业方面的合作，中山迫切需要整合翠亨新区、火炬开发区及周边的南朗镇打造一个国家级的粤港澳合作示范区，以及着力建设数个具有示范意义的粤港澳大湾区高端产业合作平台，重点推动中山与港澳在高端健康医疗、文化旅游、装备制造等方面的合作。第一，加强中山与港澳在健康医疗产业方面的合作，打造国家生物医药科技创新区。中山在自身业已形成的近千亿级的健康产业集群基础上，需要发挥港澳在国际领先的医疗技术、医药科研、医疗器械等方面的研发和技术优势，利用国家生物医药科技创新区的合作平台，加强与港澳在全球创新药同步应用、细胞免疫治疗等前沿医疗技术领域的深入合作，打造粤港澳高端健康产业集聚地；并利用这个合作平台，在跨境医疗服务、医疗审批管理制度等方面争取获得国家先行先试的政策支持。第二，加强与港澳在文化旅游产业的合作，推进粤港澳游艇自由行项目。中山与港澳开展文化旅游产业合作的核心应整合中山与港澳的文化旅游资源优势，突出中山市作为孙中山故里、香港作为多元文化创意聚集地、澳门作为国际博彩旅游休闲中心的特色，依托粤港澳大湾区城市群的文化资源，开发“一程多站”式国际化高端旅游线路。特别是在粤港澳游艇自由行示范项目方面，中山可借力粤港澳大湾区建设的机遇，争取国家政策的支持，在通关、查验、监管、出入境手续等方面制定行之有效的办法，保证游艇自由行项目顺利开展。第三，加强中山与港澳在装备制造业方面的合作，建设世界级现代装备制造业基地。将中山的“高端制造”与港澳的“研发设计”和“国际市场”的优势相结合，着力推进中山的智能装备制造、新能源装备制造、新能源汽车制造等重点产业发展，将中山建设成世界级现代装备制造业基地。

要推进科技领域的合作，中山需要积极搭建与港澳科技合作的平台，将香港、澳门的科技资源和国际化优势与中山的市场需求和产业基础有效整合，推进产学研深度融合。中山与香港的科技合作主要可采用“香港研发+中山产业化”“香港设计+中山制造”的模式。中山可联合香港、澳门等地的高校和科研机构，设立联合研发基金，建立联合实验室、科技创新中心、区域公共研发平台等，把高端研发资源集聚起来，促进两地产学研合作。中山可抓住粤港澳大湾区建设的契机，借鉴“深港福田—落马洲科技产业创新特别合作区”的示范经验，突破科研体制、管理体制等障碍，探索制定在“一国两制”的框架下内地与港澳之间的创新要素跨境流动的特殊安排，推动粤港澳大湾区的创新要素的自由流动，促进中山的科技创新和产业升级。

要推进青年创业的合作，中山需要建设粤港澳青年创新创业合作平台，做优创业服务生态链，以多种形式支持粤港澳青年创新创业合作。中山需进一步支持和完善翠亨新区的粤港澳台青年创新创业基地、中山市坦南创客园、“760澳门互动区”等青年创新创业平台建设。在此基础上，需进一步完善一站式政策体系服务外包平台，推出支持粤港澳青年创业发展的配套政策；需充分利用粤港澳地区知名高校资源，在创业谷设立创业实习基地，有效对接资源；需充分发挥中山市青年创业基金的作用，鼓励商业银行为粤港澳创业青年提供贴息贷款，减轻青年创业的成本和风险负担。

建设人才保障、基础设施互联互通两个支撑点

为促进科技创新和产业发展，中山需建立引进高端科研人才的保障机制，打造人才环境新高地。一方面，中山需大力引进一批处于科技前沿和创新高峰期的创新领军人才、高层次创新团队以及企业急需的专才。在深化中山与港澳的合作中，中山可借此机遇大力引进一批具有海内外留学背景、具有在港澳等地高校、科研院所工作经验的科研人才和科研团队，进行合作研发和促进科研成果转化。另一方面，中山要为人才发展创造宽广的平台，加大对高新技术企业、科技企业孵化器等科研平台的支持力度，形成对人才的强大“磁吸效应”；并对各类人才和创新团队从创业、就业、住房、教育、医疗和发展等方面提供保障，特别是加强人才公寓和社区的建设，完善城市功能的配套，形成产城互动，以便吸引高端人才的集聚。

在粤港澳大湾区建设过程中，中山要发挥“东承西接”的作用，加强交通基础设施建设，实现与大湾区城市群的互联互通。中山需发挥深中通道、深茂铁路等重大基础设施的关键作用，加快建设高铁、高速、快线、轨道、港口等无缝对接的快速交通网，打造区域性综合交通枢纽，促进生产要素在大湾区城市群间的自由流动，为合作创新和产业发展提供有力支撑。

推进金融、土地、审批、认证四项制度创新

第一，创新跨境金融管理制度，建立跨境金融服务体系。要深化中山与港澳合作，促进资本等要素的自由流动，需借力广东自贸区建设的有利政策，通过创新跨境金融管理制度，推动金融市场双向开放，强化粤港澳大湾区金融服务的互联互通，探索中山与港澳进行金融产品互认、资金互通、市场互联的机制，建立跨境金融服务体系。对于在中山设立的粤港澳科技产业合作试验区，参考广东自贸区采用的负面清单管理模式，适当放宽粤港澳跨境资本流通管制和金融机构跨境经营限制，以便吸引更多的港澳和海外金融资本进入，为试验区内的产业发展、研究开发、科技成果转化等提供金融资源支持。

第二，完善土地政策，形成有效激励机制。目前，中山的产业项目开发、科技园区建设、青年创新创业场所配备等都面临用地规模指标限制的问题。而要推进中山与港澳合作项目的落地，需要采用相对灵活的土地政策。一方面，对于以中山与港澳合作开发的重大项目，建议适当放宽用地规模指标限制，采用相对灵活的土地拍卖竞价机制，简化土地使用审批程序，加快项目落地。另一方面，需改变以往以“土地”招商引资的思路，突破“工业厂房只能转向工业用途”的政策瓶颈，盘活空置厂房，将其用于建设合作园区、科研场所、青年创新创业基地等。

第三，实施便利的审批监管制度，实现跨区域功能融合。要深化中山与港澳合作和推进粤港澳大湾区建设，一是要实现粤港澳大湾区各城市之间在行政审批程序上的互通，允许异地办理相应的审批手续；二是下放审批权限，使得内地与港澳的审批制度能够对接，对于符合条件的事项可把审批制改成备案制；三是对于内地与港澳合作科研项目，应采用相对灵活的科研经费管理制度，建议设立专项资金账户，允许科研合作项目资金能够在内地与港澳之间自由流通、跨境使用，提高合作项目科研经费使用的经济效益。

第四，建立跨境资格认证制度，实现标准对接。尽管自CEPA实施后，港澳服务业专业人才进入内地从业的要求有所放宽，但内地与港澳地区在执业资格方面仍缺乏统一的行业标准和认证标准。对此，要深化中山与港澳合作，促进内地与港澳专业人才流动，需要建立内地与港澳地区标准对接和资格互认的制度，使得内地与港澳在服务业方面的合作采用统一的行业和技术标准，使内地与港澳专业人才的从业资格和技能鉴定得到互认。对于正在中山试点的粤港澳游艇自由行项目，在游艇牌照认证、通行权限、通关监管等方面面临新的问题。建议采用“定点停靠、就近联检”口岸通关监管模式，并使得游艇牌照能在粤港澳地区互认。

作者简介：

潘静（1983-），女，汉族，广东佛山人，经济学博士，佛山科学技术学院，讲师。研究方向：劳动经济与城市经济管理。

谭颖（1989-），女，土家族，湖北恩施人，中山大学港澳珠江三角洲研究中心，博士研究生。研究方向：发展经济学。