宋博通 赖如意：发达国家和地区公共住房准入线制定方法比较及深圳的现实选择

本文全文刊登于本刊2019年第7期，如需查看全文，请登录中国知网查看。

近年来，深圳市房价居高不下，公共住房成为中低收入人群的“稻草”。随着深圳市户籍政策放松，人口持续净流入，深圳公共住房处于供不应求状态。为切实保障中低收入家庭住房需求，精准识别保障对象，为深圳市公共住房设置收入资产限额具有重要的现实意义。

通过对18个国家及地区社会政策的分析，提出三种公共住房福利模式。一是自由福利模式。以美国为原型，包括美国、英国等。其特征是运用资产调查审核申请资格制度，有选择的针对低收入群体的社会保障。二是社会民主福利模式，如新加坡、瑞典等国家。其特征是建立全民性的福利系统，向社会提供尽可能多的福利。三是合作主义福利模式，如法国等国及我国香港地区，根据实际需求调节公共住房和私有住房供应比例。

为找出适合深圳市公共住房准入线的制定方法，分别选取三种模式中公共住房制度较完善、实施效果较好的国家和地区——美国、新加坡以及中国香港，对其公共住房政策进行深入研究。

公共住房政策

美国

美国崇尚自由市场经济，倾向于通过财政补贴、金融等手段解决中低收入者的住房问题。在供给端，政府提供贴息贷款、免税政策鼓励私人投资、建设公共住房，保障公共住房供给。在需求端，联邦政府通过提供公共住房和租房补贴的方式实现低收入阶层的住房需求；政府通过低息贷款、首付担保等金融手段帮助中低收入阶层购买房屋。美国人口普查局发布的数据显示：2017年美国总体住房自有率达64.2%。

美国联邦政府重视保障目标群体的确定。在美国的不同地区，政府通过普查数据确定各地区的中等收入标准。美国法律规定，拥有住房保障申请资格为家庭收入低于当地平均收入80%以下的居民，其中家庭收入低于当地平均收入35%以下的居民，可申请租金低廉的公租房；家庭收入处于当地平均收入的35%~80%的居民，可向政府申请公共住房补贴，补贴以住房券形式发给申请者，申请者须拿出家庭总收入的30%支付房屋租金，其余部分用住房券补足。

中国香港

根据香港特区政府统计处数据显示，截止2018年一季度，公共住房覆盖45.7%的家庭，其中30.8%为公屋、14.9%为居屋。公屋基本可覆盖全部中低收入家庭，平均轮候时长为3.3年。其良好的实施效果归结于以下两点：

专业化的运营和管理。香港设有专门的公共住房保障机构——房屋委员会，其于1988年改组后成为财政独立、自负盈亏的机构。其供应以租赁的公屋为主。房屋委员会创新“以商养房”运营模式，将公共住房的配套商业通过招标方式获取租金，保障机构自身盈余。为保障公共住房精准覆盖住房困难人群，房屋委员会设置严格的准入标准，并制定相应法律法规，严厉打击虚假申报行为。

香港公共住房准入线的划定从维持居民最基本居住需求出发，根据经济发展水平实行动态调整，以满足不同时期住房困难人群的要求。

香港公屋准入线的测定。香港公屋准入线以住户开支为计算基础，包括住房开支和非住房开支，再加上住户开支5%的备用金。其中，住房开支为租住与公屋相似的私人房屋的开支，非住房开支则参照最近一期住户开支统计调查结果厘定，并按照甲类消费物价指数（剔除住房开支）的变动进行调整。

根据香港公共住房支出法测定思路，以住房成本和非住房成本测算住房困难家庭收入限额标准。其测定过程包括两个步骤：一是满足居民基本支出成本测算，包括住房成本（CH）和非住房成本(CNH)；二是将住房成本和非住房成本汇总，加上二者之和的5%的备用金，即为公共住房收入线（IL）。即有：IL=(CH+CNH)×105%（1）

香港居屋准入线的测定。房屋委员会根据申请者的收入情况、家庭人口结构，选定区位、楼龄及面积合适的房屋作为参考标准，以此测算其购置房屋后应付的首付款及其他费用，将此两项费用之和作为资产限额的评估标准，若该申请者低于此标准，则视为申请者收入不足以支付私人房屋，符合居屋准入标准。

新加坡

新加坡政府于1960年成立“建屋发展局（HDB）”。于1964年正式提出居者有其屋计划，鼓励中低收入公民购买HDB兴建的组屋[11]。根据新加坡建屋发展局2017年年报数据显示，82%的人口居住在组屋内，且大部分家庭都居住在3房式以上的房屋里。2017年住房自有率达90%。居者有其屋计划成功的关键在于以下三点：

HDB运营机构灵活、高效运转。HDB为新加坡公共住房发展的唯一权威机构，行使政府对公共住房的建设、管理权力，对公屋建设、申请、交付、转售各个环节进行严格把控；同时有较大的自行经营决策能力[12]，有效保证组屋的供应数量及质量。

严谨的公共住房准入制度。新加坡住房保障对象覆盖面广，面向中、低收入阶层。组屋只能由新加坡本地公民申请，并且申请者应符合一定的年龄规定，同时没有私人房产或者卖出时间超过30个月。公共住房申请者还须进行收入及资产审查，家庭月收入决定申请组屋的类别。

强大的金融支持。在供给方，政府向HDB划拨低成本土地，利用中央公积金制度为HDB提供长期贷款兴建组屋，保障组屋供给量充足且价格低廉；在需求方，政府根据公民收入确定组屋价格，充分保障公民的支付能力，并通过HDB低息贷款、银行低息贷款、中央公积金提高公民购买力，有效解决兴建和购买组屋资金短缺的问题。

新加坡公共住房准入线依据公民家庭月收入划分。根据2017年新加披公民月收入家庭数占比可知，组屋准入线划分具有普惠性与连贯性。40.3%的公民具备租赁或购买2房式组屋的资格，仅约15%的高收入人群排除在购买组屋资格之外。其准入线覆盖各收入阶层，有效解决“夹心层”问题。对于“夹心层”人群，新加坡专门为其提供执行共管公寓，家庭月收入低于14000新元即可申请。

准入线制定方法比较

从申请标准看，发达国家和地区皆根据不同家庭结构，分别设置对应的收入资产限额标准，其准入线的制定方法大体分为两种：一种是支出法，一种是收入法。

深圳市公共住房准入线制定方法的选择

收入法，考虑各收入阶层的差异，力求改变收入不平等的状态。其方法存在不足：

一是缺乏针对性。收入法以人均收入作为准入线制定标准，人均只是一个均值，无法反映不同家庭规模的经济状况。

二是精确度低。虽收入法测定过程简单，调整方便，但确定何种比例的收入水平作为收入线的门槛，具有一定的随意性，其精确性存在一定的偏差。

三是数据要求高。必须借助现有的收入统计数据和科学的统计方法。

支出法，以维持居民基本居住需求角度出发，强调基本需求。以提高居民住房支付能力为目的。根据不同家庭的人口结构、经济状况、住房状况等因素精准识别保障对象，并可根据价格水平实行动态调整。

目前，深圳没有建立各阶层收入衡量机制，各阶层收入人群界限不明确。从收入法的测定思路以及数据获取角度来看，不宜采用收入法测定深圳市公共住房准入线。深圳市公共住房保障对象为住房困难家庭，支出法测定思路与深圳市公共住房政策取向相一致，且香港公共住房准入线采用支出法测定。香港公共住房政策基本解决了中低收入群体住房困难问题。深圳市与香港地域、经济、文化趋向一体化，住房保障政策相似度高，香港以支出法测定公共住房准入线对深圳市具有很强的指导意义。

公共租赁住房准入线的测定

根据深圳市2017年统计年鉴数据，全市户籍人均居住面积19.6平方米，全市月平均租金73元/平方米，住房外年人均消费支出19849元。根据公式（1）即有：IL（三口之家）=（19.6×73×12+19849）×105%=38870元

根据已有研究发现，家庭消费支出与家庭人口结构呈高度正相关，应充分考虑人口数量、结构变化，兼顾规模效应，计算当家庭人口结构发生变化时，与标准类型家庭相比带来的支出变化比例。借鉴美国国家科学院委员会采用的等值调整公式，不同家庭结构的调整系数，进而测算不同家庭结构公共租赁住房准入线标准。

安居型商品房准入线的测定

对于中低收入家庭，一般通过抵押贷款的方式购买安居型商品房，除支付首付款外，还须支付按揭贷款。假设购买者以分期付款的形式购买，首付款占总价的比例为，p代表住房单价，s代表住房面积，贷款月利率为i，贷款期限为n,则标准家庭每年基本住房成本为：CII=(1-732300)ps■(2)

首套房首付比例取30%；深圳市2017年商品房成交均价为54445元/平方米，人均住房面积19.8平方米；贷款月利率取中国银行公布的5年以上商业住房贷款利率为4.9%；贷款年限取

30年。

根据财税[2016]23号文件，深圳市购买首套面积小于90平方米普通商品房契税为合同销售价的1%，面积大于90平方米普通商品房契税为合同销售价的1.5%，印花税为合同销售价的0.05%，房地产证贴花5元，产权登记费50元，则三口之家购买安居型商品房资产限额为：

54445×19.8×3×30%+54445×19.8×3×（1%+0.05%）+5+50=1004222元

公共住房收入及资产限额标准是以居民基本居住需求出发，综合考虑居民的家庭人口结构、经济状况、住房状况等因素，确定公共住房准入线；随着经济的发展，深圳市政府应结合政府财政预算和城市规划，结合深圳市各收入阶层分布情况，明确应保范围和能保范围，从而对公共住房准入线实行动态调整，最大限度保障住房困难家庭。

结论

公共住房准入线测定方法分为支出法和收入法。支出法是从家庭消费支出的角度，强调满足居民基本的生活需要；收入法是从整个社会收入分布的角度出发，强调社会公平。两种方法的适宜性应分不同角度具体分析。

从公共住房保障目的来看，若为了改善住房困难家庭的支付压力，那么宜采用支出法，准确的反映居民存在的住房支付问题；若为了改变收入不平等的状态，则收入法是一个简单易行的测定方法。

从政府保障能力看，在政府保障能力有限的情况下，宜采用支出法，将有限的资源用以保障最需要保障的住房困难群体；当政府保障能力逐步提高时，可根据政府的实际保障能力确定保障率，采用操作简单、灵活的收入法测定准入线。

深圳市公共住房保障对象是住房困难家庭，目的是提高其支付能力，深圳市政府现阶段保障能力有限、土地资源难以为继，宜采用支出法测定公共住房准入线。考虑到家庭规模经济的影响，采用等值化方法剔除家庭“规模经济”的影响。同时，应定期对准入线实行动态调整以适应不同的经济发展阶段，调整周期宜设置为1年。深圳公共住房建设正如火如荼，采用合理的方法测定公共住房准入线，对完善公共住房准入机制，精准识别住房保障对象，合理配置住房保障资源，充分发挥公共住房政策的社会效益具有重要意义。

作者简介：

宋博通(1968-)，男，教授。研究方向：住房政策、城市经济与房地产市场。

赖如意(1994-)，女，硕士研究生。研究方向：住房政策。