张涛 张立娟 朱丽萍：深圳市违法建筑综合治理策略研究

深圳的发展史是一部改革开放引发的快速城市化历史，经过四十年改革开放，深圳城市发展已经到了一个新的“拐点”，城市空间面临着由增量扩展到存量优化的重要转型，规模巨大的存量违法建筑成为城市治理无法回避的历史遗留问题。根据数据统计，深圳市违法建筑36万栋，建筑面积为4.2亿㎡，占据深圳建筑总量的半壁江山。为妥善解决该问题，深圳市开展了违法建筑综合治理研究探索。

91.png


一、深圳市违法建筑发展历程

违法建筑是深圳市快速城市化发展特定历史阶段的产物，是多方因素交织、促动下酝酿而生的，涉及政府土地管理制度、规划发展、经济空间发展阶段需求等，牵扯的利益关系复杂，且经过长周期的演变、发展，情形繁杂、多样。违法建筑伴随着城市化的不断深入、政府土地政策及违法建筑查处政策的变化而演化，主要分为城市化初期、快速城市化时期、全面城市化时期、后城市化时期。

1.城市化初期（1992年之前）
这一时期是深圳城市化发展的初期。当时国家、广东省和深圳市都缺乏针对集体建设用地的管理政策，《土地管理法》直到1987年正式实施，各地对土地的使用不规范，特别是在原深圳经济特区，出现了大量违规用地的现象。1989年，深圳市政府出台了《关于深圳经济特区征地工作的若干规定》，决定对原村集体的土地进行统一征用。大规模征用土地一定程度上造成了原村民的心理恐慌，引发了占地建房热潮。与此同时，大量外来人口涌入形成了巨大的住宅需求市场，刺激原村民的建房热情。

2.快速城市化时期（1993-2003年）
1993年1月1日，深圳市撤销原宝安县设立宝安、龙岗两区，在巨大利益驱动和政府土地监管乏力的双重作用下，引发了原村集体新一轮占地建房热潮。1999年3月5日，深圳市颁布了《深圳市人民代表大会常务委员会关于坚决查处违法建筑的决定》，明确规定对此日期之后的违法建筑一律查处，但抢搭“末班车”的心理促使原村民再度抢建。

3.全面城市化时期（2004-2009年）
2003年，深圳市政府陆续出台《关于加快宝安、龙岗两区城市化进程的意见》《深圳市宝安龙岗两区城市化土地管理办法》，宝安、龙岗两区城市化工作启动。恰逢全国房地产开发热，房价暴涨，私宅租金也跟风上涨，客观上刺激了原村民和基层股份公司抢建私宅、统建楼等，违法出租、出售现象严重。

4.后城市化时期（2009年至今）
2009年6月2日，深圳市颁布实施了《深圳市人民代表大会常务委员会关于农村城市化历史遗留违法建筑的处理决定》，将不同时期、不同类型的违法建筑全部纳入处理范畴。2015年，市委市政府出台查处违法建筑“1+2”政策文件，将违法建筑治理工作摆在首要位置，严厉打击违法建设行为，持续开展违法建筑拆除消化工作，实现了新增违法建筑“零增量”、存量违法建筑“负增长”。

92.png


二、违法建筑综合治理体系
　　
违法建筑的建设与使用游离在国土、建设、消防、安监等行业监管之外；缺乏规划引导，影响规划实施，公共服务难以辐射到位；产权关系复杂，深陷城市更新利益藩篱，尤其是与城市发展远景之间的利益平衡难度加大。
　　
违法建筑客观上将在一定时间持续存在，这是深圳面临的实际问题。如何将违法建筑治理融入到城市规划、建设、管理三大环节，找准融入城市治理的切入点和着力点，提高违法建筑治理的精细化、智能化和科学化水平，是深圳市城市治理亟需解决的重大问题。

1.首要治理
首先解决违法建筑治理的首要问题——公共安全，建立违法建筑与公共空间安全的联动安全纳管制度，突出辖区政府的安全监管职责，对所有违法建筑进行全体系的安全纳管，全面纳入政府管理范畴。

在存量违法建筑短期内难以确权登记的形势下，深圳市自2016年起开展违法建筑安全纳管工作，以消除安全隐患、保障安全为核心，对违法建筑的房屋结构、消防、地质灾害、水、电、气、电梯等方面进行安全隐患排查、整改和日常监管。一方面，各区政府落实属地管理主体责任。各办事处组织“体检式”隐患排查，住房建设、消防、安全监管、市场监管、供水、供电、供气等行业主管部门联合开展治理工作。另一方面，违法建筑多方协同治理。龙岗区南湾街道办在不涉及产权问题的前提下，引导违法建筑小区利害关系人，包括“地下”开发商、买受人、使用人、物业、社区、市场资源等积极参与，撬动社会资金进行治理，逐步解决消防、管道燃气、强弱电分离等问题。

2.常续制度
在保障违法建筑安全的基础上，建立严格行政执法的违法建筑执法拆除制度和完善产权管理的违法建筑确权登记制度。通过行政执法部门执法拆除、权籍管理部门产权确权登记两种常续处置路径，持续治理存量违法建筑问题。

①执法拆除制度。做好违法建筑治理工作的前提是加强巡查防控力量，坚守新增违法建筑“零增量”底线，坚决查处违法建筑。深圳市近年来广泛开展各项重点专项执法行动，对新增违法建筑坚决控停拆除，对严重影响规划的存量违法建筑加快拆除处置，并将其纳入对各区政府的量化考核指标。
②确权登记制度。违法建筑的诞生与蔓延根植于深圳市快速城市化过程中，是正式制度空隙下非正式空间的生长与发展，对其进行合法化规制、纳入正式制度的管理体系内是违法建筑治理的必经之路。2018年，深圳市出台了《深圳市人民政府关于农村城市化历史遗留产业类和公共配套类违法建筑的处理办法》，以实现违法建筑的合法化规制治理为目标，针对2009年6月2日前建成的违法建筑，构建了系统的确权登记制度。

3.治理路径
深圳市改变以往执法部门单一治理的模式，将违法建筑治理拓展到多源、多领域管理环节，建立多部门联动治理的制度。通过推动存量土地空间建设的二次开发、城中村综合整治、综合监管等制度，并可根据政府治理目的拓展违法建筑多维度的治理体系。在满足不同治理目标、不同部门、不同业务需求的同时，实现违法建筑的协同、齐力根治。

①二次开发制度。基于存量空间的格局重塑、价值再造、产权盘活，深圳市建立了违法建筑二次开发的制度模式。打破固有的各自为政、多点困局的施策局面，通过建立衔接机制、打通政策断头、消解实施障碍、创新机制模式，充分发挥政策组合拳效应，高效推动城市空间结构优化、空间质量提升、保障空间发展。深圳市已形成相对完备的存量土地二次开发政策体系，城市更新、土地整备等都分别制定了历史用地处置规则，联合推动未完善征转手续土地问题，为城市发展保障与拓展空间资源。近两年，通过违法建筑的二次开发制度，消化存量违法建筑近900万㎡。
②城中村综合治理制度。深圳城中村数量多、面积大，居住人口庞大，大量违法建筑位于城中村。为解决城中村的突出矛盾和深层次问题， 2017年深圳市制定《深圳市城中村综合治理2018-2020年行动计划》，全面启动“城中村”综合治理，消除“城中村”各类安全隐患，规范“城中村”出租屋和人口管理，完善“城中村”配套公共服务，健全“城中村”市容环境保障体系，创新“城中村”管理服务机制。
③综合监管制度。深化“条块结合、以块为主”及“多级管理、部门联动、共同责任”，建立政府领导、执法部门部门牵头、相关部门密切配合、社会各界广泛参与、齐抓共管的违法建筑治理新体制和新格局。同时，加强对违法建筑利益链条的全过程监管。如住房建设部门加强行业监督管理，禁止规划设计单位、建筑设计单位、建筑企业、监理机构承建、承监违法建筑行为，限制其在深圳开展相关业务；供水供电部门对违法抢建的施工工地及涉嫌销售的违法建筑，依法配合停止供电、供水等。

三、思考与建议

1.坚持系统治理，完善违法建筑治理体系
违法建筑综合治理需要“整合”政府各部门职能，打破功能分隔、各自管理和服务的传统模式，建立系统管理的体制，转变为以流程化管理为核心的由多个职能组合而成的扁平化网状结构（包括政府内部各个职能部门之间、政府与社会组织之间），集众智汇众力拓展政府对违法建筑所能提供的公共服务和社会管理空间，从而建立长效治理机制。

2.坚持综合治理，强化社会力量参与
违法建筑综合整治与管理属于日常性社会治理工作，涉及大量的部门和利益主体，治理过程要吸纳治理的利益相关者、公共事务组织和个人的广泛参与。因此，要遵循“政府统筹、行业纳管、受益主体担责”的原则，采取治本之策。区政府要加强统筹协调，突出主导地位，但又切忌大包大揽，兜底一切，要充分考虑公共财政资金支出的公平性。违法建筑的治理也可以交给市场去解决，特别是在水、电、燃气、物业管理等已经充分市场化的领域，借助市场的力量，撬动社会资源，完善小区的基本生活设施配套与日常管理服务，提升违建小区的宜居宜业水平。

3.坚持源头治理，综合利用规划和国土政策
深圳经过30多年的高速城市化工业化，土地资源难以为继，大量现状与规划不匹配，空间格局优化和存量土地盘活是城市发展转型的主要问题。当前，存量盘活主要以城市更新、土地整备等政策手段为主，通过规划做大利益“蛋糕”进行利益分配，并以土地、房屋、货币、股权等多种形式予以实现。但是，在违法建筑集中区域，市场主体参与积极性不大，或是因为规划受限、或是数量过大、或是因严重违反规划而难以申请改造。更不利的是，这些政策在拆迁赔偿方面对产权合法性并不做特别显著的区分，客观上既没对违法建筑形成政策挤压，也没有拉开收益分配差距，导致违法建筑处理政策吸引力不足。因此，在解决土地空间资源紧约束问题的时候，要站在城市未来发展的全局，统筹考虑城市整体利益，综合施策，合力推进各项存量土地开发工作。


文章分类： 当期精粹
中国.深圳市特区经济杂志社

地址：深圳市福田区八卦岭八卦路55号经理大厦7楼 711

电话：0755-83590891 传真：0755-83590891 E-mail:editor@szeconomy.com