张笑扬：湾区城市整合资源加快大健康产业发展研究 ——以东莞市为例

全文刊登于本刊2019年第9期，如需查看全文，请登录中国知网查看。

大健康产业包括健康产品生产、制造和健康服务，跨界三次产业且融合产生新技术、新业态、新模式、新空间，形成新经济、新动能，涉及健康产品原材料种植等健康第一产业，医疗仪器设备与器械、中西药品、生物医药技术等健康第二产业，健康管理、健康信息化、养老等健康第三产业。随着人口老龄化加速，叠加“健康中国”、二胎放开等政策支持，加上居民消费结构不断升级、保险体系逐步完善、医药医疗新技术的不断提高，人民群众对多层次、多样化的健康需求日益增长，粤港澳大湾区的医疗产业生态与大健康产业融合发展迎来重要机遇。

一、东莞健康产业发展现状

《粤港澳大湾区发展规划纲要》的出台为湾区城市大健康产业提供了重大发展机遇。近年来，健康产业配套政策不断推出和完善。国务院印发了《“十三五”卫生与健康规划》《中国防治慢性病中长期（2017－2025年）》《国务院办公厅关于印发国民营养计划（2017－2030年）的通知》《国务院办公厅关于支持社会力量提供多层次多样化医疗服务的意见》，工信部、民政部、卫计委印发《智慧健康养老产业发展行动计则（2017—2020年）》，科技部、国家卫生计生委，国家体育总局、国家食品药品监管总局、国家中医药管理局、中央军委后勤保障部六部委下发了《“十三五”健康产业科技创新专项规划》等。东莞出台了《东莞市战略性新兴产业发展“十三五”规划》《东莞市卫生与健康“十三五”规划》《东莞市战略性新兴产业发展“十三五”规划》《东莞市重点新兴产业发展规划（2018—2025年）》，将“生物医药、创新药物、基因产业、生物医学工程、先进医疗器械与设备、生物服务”等生命科学和生物技术产业列为积极培育的战略性新兴产业之一，推动相关产业呈现良好发展势头。生物医药制造技术和产业方面，国企东莞市生物技术产业发展有限公司主导运营的两岸生物技术产业合作基地已经聚集东阳光药业、三生制药、深圳安科、上海医药、博奥木华、普门科技、现代牙科、菲鹏生物和佰鸿再生医学产业园等300余家生物技术企业；生物医药技术研发方面，集聚了东莞中山大学研究院、广东医科大学、华南协同创新研究院南方医科大学实验动物基地等一批生技教学和科研机构，建立了包括省医疗器械检测中心分中心、东莞食品药品检测中心、联捷药物全分析平台、南方医科大学动物实验基地、小动物实验动物模型公共服务平台、生物医药孵化器、保健品分析中心、广东省医学分子诊断重点实验室、生物医药及生物活性蛋白公共服务平台等9大生物产业公共平台。产业引导基金方面，东莞生技公司设立了6亿元规模的生物产业基金等专项支持产业发展，打造了一批生物主题园区。健康服务业方面，支持健康产业与养老、旅游、互联网、健身休闲等不断融合发展，东莞市被国家民政部、卫计委确定为第一批“医养结合”试点地区，东坑医院护理院（养护中心）和万江福星女儿家护理院2所护理院投入运营，还有3所护理院已批准正在筹建之中。

二、东莞大健康产业发展存在的问题

与广州、深圳等先进城市相比，与人民群众对健康需求的期待相比，东莞大健康产业的发展还存在很大差距，需要加快发展。同时，粤港澳大湾区、广深科技走廊各市大健康产业性加快布局，广深等城市大健康产业的快速发展，使东莞市大健康产业发展面临较大压力。

一是规上医药制造业规模与行业份额小。从规模以上医药制造业单位数看，2016年在珠三角9市中，与江门并列排第8位，仅相当于广州的15.6%、深圳的24.5%；从规模以上医药制造业增加值看，2016年在珠三角9市中，增加值规模排第8位，增加值率排第4位、但呈下降趋势；从本市产业行业份额来看，2016年东莞医药制造业规模仅相当行业第1位计算机、通信和其他电子设备制造业的0.80%，占33个规上工业行业增加值总和的比重为0.27%、排28位。2017年相比2016年，高技术制造业中，医药制造业增加值，广州增长3.5%、佛山增长8.3%、珠海增长19.4%、江门增长10.4%、肇庆增长13.7%、东莞下降3.1%；医疗设备及仪器仪表制造业增加值，广州增长18.8%、佛山增长11.1%、珠海增长58.4%、中山增长11.5%、江门增长50.5%、东莞下降3.4%；先进制造业中，生物医药及高性能医疗器械业增加值，佛山增长2.1%、东莞下降2.7%。

二是产业技术创新能力还不强。由于行业投资回报周期长、融资风险较大，许多健康产业领域企业不愿意过多投入到创新性研究中，更多精力集中在生产和销售上。体现创新驱动投入的R&D人员、R&D经费支出、委托外单位开展研发的经费支出、有效发明专利及境外授权数量等指标偏低，体现创新驱动终端产出的新产品开发项目数、新产品产值、新产品销售收入及出口等指标在33个行业中的位序不高。

三是产业配套政策不完善。东莞市虽然出台了卫生与健康产业发展规划指引，但专项规划缺乏，相关健康产业扶持政策不配套，金融、土地、人才等扶持力度不够，对于高投入、高成长、高风险的生物医药行业来讲，难以持续吸引优质企业进驻，难以保证优质项目快速发展，影响了产业聚集的速度和质量。在养老服务业发展方面，东莞市出台了《东莞市人民政府关于加快发展养老服务业的实施意见》《东莞市关于促进医疗卫生与养老服务相结合的实施意见》《关于推进公办养老机构优化提升改革实施方案》《东莞市民办社会福利机构资助试行方案》《东莞市居家养老服务实施方案》等政策文件，在创新养老模式、推动养老服务信息化建设、加快医养融合方面政策力度较大，取得了一定成效，这些政策主要是由民政局和卫健局推进，但其他产业领域配套政策较少。

四是资源整合不够。政府对大健康产业的政策和资源统筹力度不够，对产业资本与优质资源的优化配置引导不足，对健康产业与养老、旅游、互联网、健身休闲、食品等行业的融合发展引导和支持力度还不够，管理存在多头管理、职能交叉、协调不力、效能不高等问题。

三、整合资源推动大健康产业发展意见建议

党的十九大报告提出实施健康中国战略，这是坚持和发展新时代中国特色社会主义的一项重要战略安排，加快健康产业发展成为大势所趋。推动大健康产业发展必须加强以政府引导力、市场配置力和企业主体力的合力效果，充分发挥政府的引导作用，整合湾区资源，统筹推动大健康产业融合发展。

一是加强政策统筹和扶持力度。“将健康融入所有政策”是机制体制改革的重要内容，从大健康视角出发，完善顶层设计，提升大健康产业战略地位，加快制定产业发展相关扶持政策，加强政策统筹和扶持，彰显政策对产业发展的指导作用。全面梳理健康产业领域的相关政策，切实落实国家和省级相关部门出台的各项优惠措施，着力从市场准入、财政支持、土地供给、税收优惠、人才引进、技术创新、投融资政策等方面加大支持力度。探索健康产业发展正面引导和负面清单相结合的管理方式，促进重点领域加快发展。建立健全政府购买服务机制，研究制订政府购买健康服务业公共产品指导目录。完善医保支付机制，充分发挥医保基金引导健康养老产业发展的导向作用。对自主研发的生物制品药物、中药、化学药品及医疗器械的重大项目、新引进的生物医药项目、药品上市许可持有人受托生产基地建设、企业开展仿制药质量和疗效一致性评价、生物医药企业技术改造等方面，要给予一定财政专项支持和更多优惠政策，鼓励企业从事创新性研发和成果转化。建议设立市级健康产业引导基金，并利用市场机制推动金融机构和产业资本共同设立健康产业投资基金，为大健康产业发展提供资金保障。“对养老、健康服务等产业来说，前期需要大量的基础设施投入，单纯依赖某一企业或者政府都不现实。可设立政府专项引导基金和风险资金池，通过风险补偿或资助等形式，引导更多的风险资本加大对生物医药、健康服务相关产业的投资。”

二是加大产业资源整合和优化配置。针对大健康产业规模小、层次低、资源“碎片化”的产业特点，加强资源配置统筹，推动产业资本与优质资源的优化配置，积极构筑第一产业（原材料种植）、第二产业（大健康产品制造）和第三产业（健康服务、养老、旅游等）特色发展、开放式、多元化的大健康产业格局。要鼓励相关行业向大健康产业跨界对接，引导和促进健康产业与养老、旅游、互联网、健身休闲、食品等产业融合发展，积极探索公立医院转型发展，积极培育“医、养、健、悦”四位一体，有东莞特色、有较高关联度和集聚度的大健康产业链、产业群。要深入研究广州、深圳等周边城市大健康产业主导项目和产业布局，扬长避短，错位发展，积极承接广深港健康产业的溢出，防范产业同质化竞争风险。要依托松山湖两岸生物技术产业合作基地，加快高端生物医药产业布局，形成协同发展、创新高效、竞争力强的生物产业集群。依托“莞榕计划”，进一步引进生技类企业，推动创新生物技术产业集群，加快推进两岸生物技术产业合作基地建设。按照十九大报告提出的“积极应对人口老龄化，构建养老、孝老、敬老政策体系和社会环境，推进医养结合，加快老龄事业和产业发展”的要求，积极依托滨海湾新区威远岛区域优良的地理环境，与知名机构和企业，发展高端医疗和养老服务产业。

三是加强优质项目和研发用地保障。建议对列入大健康产业发展规划的重点园区和重点项目优先安排土地指标，支持利用以划拨方式取得的存量房产和原有土地兴办健康服务业。对健康产业优质项目和研发基地在土地规划、市政配套、机构准入等方面给予政策扶持和倾斜，打造一批特色鲜明、配套完善的健康产业园区。支持大健康产业企业加强研发平台建设和科技成果转化，引导开展产品研发和创新，鼓励企业申请国家级、省级、市级重点实验室、工程技术研究中心、工程研究中心（工程实验室）、企业技术中心、产业技术创新联盟、技术创新示范企业等认证，推动在莞合作高等院校、科研院所的健康产业学科、项目、实验室、研发中心等平台建设。

四是加大健康产业优质项目和产业链招引力度。生物技术已成为国家“十三五”乃至更长一段时期重点突破发展的高新技术。“处于科技最前沿的信息科学、人工智能、生命科学、基因技术、材料科技、环境科学，安全应急，以及生态农业、食品药品、医疗科技等突飞猛进的发展，都是大健康产业发展所依赖的科技创新源泉。”东莞市应以此为契机加大大健康产业项目招引力度。要加大生物前沿技术生产企业和服务平台的招商力度，力争在打造国家生物技术创新平台、强化生物技术产业化方面有较大突破，在提高生物农业、生物医药、生物健康、医疗仪器设备及器械等重点健康生产和制造业领域行业地位方面有较大进展。要根据粤港澳大湾区、广深科技创新走廊大健康产业集聚现状、未来布局，加强健康产业链前端基础研究、新兴产业的前端技术招商，成立大健康产业研究院，重点引进一批核心竞争力的龙头企业、行业领军企业。要按照习近平总书记提出的“完善养老和医疗保险制度，落实支持养老服务业发展、促进医疗卫生和养老服务融合发展的政策措施”的要求，积极向国际国内著名健康养老、康复服务企业开展招商引资，借力培育、推广东莞健康养老、康复服务品牌，加快培育和引进一批品牌知名度高、服务产业链长、信息化水平高、辐射示范效应大的健康养老、康复服务企业。

基金项目：东莞哲学社会科学规划重点项目“东莞医疗卫生服务与健康产业融合发展研究”（项目编号:2018JZ02）。　　

作者简介：张笑扬（1984-），河南漯河人，东莞市社会科学院助理研究员、中级经济师。研究方向：城市与社会发展、产业融合发展理论。