陈侨予 郑天祥：粤港澳大湾区建设背景下澳门发展的瓶颈与出路

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澳门，一个仅有30多平方公里陆地面积的“弹丸之地”，囿于地小人少、资源贫乏、经济结构单一等“先天不足”，在粤港澳大湾区城市群的规划中，处于一个与众不同的位置。它既不像广州一样是政治经济中心，也不像香港一样是国际金融中心和航运中心，更不同于深圳科技研发走在国际前列。如何打破参与粤港澳大湾区建设的瓶颈、寻求自身发展的出路，已经成为大湾区建设中澳门特区政府与中央政府亟待解决的问题。本研究从战略决策宏观环境常用SWOT模型出发，采用文献分析、数据分析等方法，对澳门融入大湾区建设中面临的瓶颈进行分析，并从物质资本、人力资本、社会资本的逻辑，提出相关策略建议。
　　
粤港澳大湾区建设中澳门面临的瓶颈

经济结构单一，博彩业“一业独大”
在经济产业结构多元发展的理念指导下，虽然相对于2011年到2014年的迅猛增长态势有所缓解，但澳门博彩业的“一业独大”局面依旧是澳门经济发展的主导。在资本、土地、劳动力等严重向博彩业倾斜的情况下，澳门的经济结构产业单一化趋势加强，不论以当年生产者价格或基本价格按生产法计算的本地生产总值中，博彩业(包括博彩中介业)所占的比重都是较其他行业为高。

2017年，澳门博彩业毛收入达到了2666.07亿元（澳门币）,澳门博彩税收占澳门公共总收入的比重达到了76.36%。①澳门前十大产业中，旅游业几乎完全依附博彩业的发展，地产建筑业、批发零售业、酒店餐饮等行业发展也主要依靠博彩业的带动，澳门总体经济和公共财政对于博彩业的依赖性都达到了很高的程度。
　　
由于内外因素的影响（如经济危机和澳门经济适度多元发展措施的推进等），博彩业自2014年第2季度开始进入了调整，至2016年回稳。2017年，博彩业的增加值更呈上升趋势。仅仅是博彩业税收就在澳门公共总收入中占据了绝对主导的地位，而这一数值还在不断增加。虽然经过特区政府的一系列制度安排和招商引资的推进措施，使澳门的产业结构得到了一定程度上调解，但博彩业一业独大的现象并没有从本质上得到改变，依旧挤压着澳门其他产业的生存和发展空间，增加了澳门经济发展的不确定性，导致澳门资源配置和经济长远发展方向的失衡与迷失。另外，澳门博彩业维持的基础并非本土的自然资源和内生资产，而是一种特殊的制度安排。博彩业的发展资本以国际资本为主，并非植根性的澳门本土资本。缺乏植根性的产业一业独大必然会压抑本土自主、内生的经济因素成长，使之难以激励和孕育本土创造性资产，阻碍可持续的经济发展动力的形成。这也是制约澳门在粤港澳大湾区建设中创新、融合与发展的一个重要因素。

澳门社会本身保护主义的滋生
不论是澳门普通民众还是特区政府，都对融入大湾区存在一定程度上的矛盾心理，想积极参与又担心现有的生活优势受到冲击。一方面，回归以来，“一国两制”和“澳人治澳”的高度自治方针，让澳门本地民众享有前所未有的各项权利和自由，如本土劳工保护法等，使得澳门民众自我保护和自我认同的本土意识滋长，传统社会趋于保守，担心粤港澳大湾区建设会打破原有的制度优势和既得利益藩篱，使得澳门本地人面临更多的竞争，降低本来的福祉水平。虽然澳门人并不主张本土意识与国家意识的二元对立，但依旧存在封闭性、排斥性等特点。因此，澳门绝大多数居民在谋求自身发展时，希望减少外来竞争，保护自身利益。另一方面，从特区政府的视角看来，粤港澳大湾区的建设带来的利益再分配和利益博弈也不可避免。澳门在与内地的合作与交往中，由于“一国两制”的特殊性，特区政府直接向中央政府负责。所以在出现利益摩擦时，澳门政府往往利用特区的渠道直接同中央政府沟通，寻求自身利益最大化，很少采取对等协商途径同其他地区政府协商问题。而无论是国家间或是国内地方政府间的合作，核心问题都是利益的分配、调整及博弈。随着粤港澳大湾区建设的深入，粤港澳各级政府之间的博弈在所难免，而澳门政府也将面临更多的冲突和矛盾。

自然资源基础薄弱
澳门疆域狭小，自然资源贫乏，导致无法发展第一产业。第二产业的发展也受到地理条件的限制，对外依存度高。2017年，澳门的第二产业比重只占澳门整体产业比重的5.1%，而第三产业达到了94.9%。在澳门本土实施产业多元化的机会成本极高，发展的效益有限，使其举步维艰。澳门的陆地面积只有30.5平方千米，而人口数在2017年末已经达到65.31万，人口密度达到了21.1千人/平方公里，是香港的三倍还多，可谓世界之最。由于自然资源的有限性，澳门的城市承载量接受着高负荷的严峻挑战。陆路交通拥挤、道路狭窄，居民生活环境恶劣。同时，缺乏深水港，国际机场的吐吞量有限，基础设施建设与经济发展的繁荣不相匹配，一直以来都依赖着香港和内地。土地资源的不足也促使了不少澳门居民选择在内地置业居住、养老，从而也引发了跨区域教育、医疗、社保等问题。

澳门本土企业规模小，多数处于价值链低端，新兴产业培育不足
澳门的中小微企业大多处于价值链低端，竞争力薄弱，生存和发展困难，是整个市场经济体系中的弱势群体。至2012年底，在澳门57188间企业中，雇员在200人及以上的只有134间，中型企业194间，中小微企业有57054间，大型企业仅占0.23%，中小微企业则达到了99.77%。备受挤压的本地市场环境、障碍重重的市场融资环境导致澳门中小微企业面临严峻的生态环境，增长动力不足，新兴产业举步维艰。粤港澳大湾区其他城市同类企业的冲击与挑战，更将压缩澳门中小微企业的生存空间，继而难以参与区域性对等合作，开拓发展空间。

人口老龄化趋势加快，人才流动渠道不畅，人力资源短缺问题凸显
澳门本地人口老龄化速度快，根据澳门特区政府公布的《澳门人口政策研究报告》预计，澳门总人口将在2025年达到75万人，且届时将会全面进入老龄化社会。同时，最新统计数据显示澳门的老龄化趋势一直在增长，2018年年终总人口为667,400人，按年增加14,300人；女性占53.1%。老年人口 (65岁及以上) 占11.1%，按年上升0.6个百分点；成年人口 (15-64岁) 比重则下跌1.0个百分点至75.7%。人口老化情况持续，老化指数按年上升1.1个百分点至84.1%，为连续第22年上升。

伴随着澳门的适度多元化发展和对接大湾区建设，市场对劳动力的需求会继续增加，面对人口老龄化趋势，除了发掘本地劳动力潜力之外，对外劳的需求也是逐步增长。澳门本地的人力资源短缺问题日益凸显，截止2018年第1季末，澳门制造业(1,058个)的职位空缺数目较去年同期增加346个，饮食业(2,294个)和酒店业(2,184个)分别增加264个及255个，人力资源流失情况一直持续。因此，澳门不得不依靠外劳来弥空缺，而外来劳工不仅给当地住房、教育、医疗、交通等带来更大的压力，造成劳动力成本快速上升，并因为素质参差不齐，也导致了管理上的混乱。

另外，澳门本地人才的培养和专业人才的引进机制不健全，人才流动渠道不畅，导致高学历、高技能等高品质人力资源的不足，近几年来，不论是批准居留人士和澳门的技术移民获批个案都呈现持续下滑趋势。

从2010年至今，澳门每年批准的准许居留人士持续下降，到2018年创下新低为1074人，最新数据显示出澳门的居留许可持续严格，外来人员流动受到限制。

对技术人员的引进更是呈下滑趋势，到2015年仅有81个个案，150人数获批。澳门整体人口受教育程度不高，老龄化趋势明显，人才流动渠道不畅，导致澳门的产业升级和城市竞争力受到制约。

澳门融入粤港澳大湾区发展的相关策略建议

澳门参与大湾区建设需要打破既有的障碍，认清自身的发展优势，明确战略定位，产生协同效应。要突破澳门发展的瓶颈，必须清楚认识澳门融入粤港澳大湾区的优势（Strength）、劣势（Weakness）、机会（Opportunity）及威胁（Threats），并做全面的分析，以精准城市发展定位，明确澳门未来的发展方向。
　　
虽然作为一个微型经济体，澳门在湾区城市中的功能和角色往往被忽视，但回归以来整体经济快速发展，在国家对外开放中扮演了重要的角色，特别是在与葡语、拉丁语国家及“一带一路”沿线国家的对外交往中，具有不可取代的作用。另外，澳门也具备制度优势和一些领先发展的产业，如会展业、旅游业、特色金融业等。在此基础上，既要确保“一国两制”在澳门的贯彻实践不动摇，又要促进澳门融入湾区城市群合作协调发展，澳门需要完善以下几个方面：

积极与中央政府沟通，完善府际合作政策机制
2019年2月18日，中共中央、国务院首次以顶层设计的方式，正式印发了《粤港澳大湾区规划纲要》，推动澳门与香港、内地的深化合作，成为澳门未来发展的指路标。不论是之前签订的CPEA、《粤澳合作框架协议》或是当前的《粤港澳大湾区规划纲要》都是中央政府运用自上而下的行政手段重新整合区域资源，以克服制度和经济壁垒的障碍，强力推进区域合作。基于“一国两制”的常规机制，澳门与其他城市的融合发展尚未形成一致的利益驱动，依旧依靠着自上而下的行政规划来主导行动。澳门应当如何贯彻实施落实好澳门与粤港澳湾区其他城市的合作新模式，需要完善顶层制度设计和管理机制。澳门需要与国家相关部门进行深入的沟通，寻求更加科学和完善的政策支持，确保制度、机制体制以及发展模式得到科学的指导及落实。

精准城市定位，明确共建共赢战略发展方向
在大湾区的规划付诸实施的过程中，澳门的城市定位与发展路径一直处于不清晰的状态，没有得到其他湾区城市的认同。而面对大湾区建设的逐步推进和日益激烈的全球化竞争，任何城市都不可能再独自封闭发展。因此，澳门，一方面，要认清自身的优劣势，积极打造世界旅游休闲中心、中国与葡语国家商贸合作服务平台、多元文化交流渠道；另一方面，澳门也需放宽眼界，突破制度壁垒，虚化行政边界，积极构建新型府际关系探讨与湾区其他城市的合作机制。虽然澳门具有地域狭小，产业结构单一等弱势，但澳门也是葡语国家第一大海外市场，海上丝路的枢纽，又具有充足的外汇储备，澳门可以充分的扬长避短，明确战略发展方向，积极寻找与湾区其他城市合作的机会，并与国际市场接轨，合作共赢发展。澳门中华总商会策略研究委员会主任、全国青联副主席马志毅将澳门在大湾区发展的角色定位为“精准联系人”——集中精力利用澳门独有的优势，对准利基市场做好内地与葡语国家的供求对接。澳门贸易投资促进局行政管理委员会主席张祖荣表示，澳门将进一步加强“精准联系人”角色，该局正落实建设中国与葡语国家合作的“三个中心”：中葡中小企业商贸服务中心、葡语国家食品集散中心和中葡经贸合作会展中心，集中精力利用澳门独有的优势。澳门的中医药产业、创意文化业、旅游会展业发达，又新增了85平方公里的海域权，特殊的地缘、区位和自由贸易港都是澳门的优势，以这些标志性产业为导向与其他城市或地区开展共建合作的战略路径规划，既有利于澳门自身的发展，也能有针对性的让湾区其他城市在具体产业上提供给澳门更多合作共建机会。以城市和产业为精准导向展开产业共建共赢合作模式的战略路径规划，符合澳门地区经济多元化和内地产业转型升级的经济发展目标，具备充分必要性和可行性。

突破地理瓶颈，扩展自然资源
面对大湾区建设，澳门最大的瓶颈之一就是狭小的地域和薄弱的自然资源。而新增的85平方公里的海域权、港珠澳大桥的开通、横琴新区试验田的建设都可以为澳门未来在大湾区的发展提供广阔的战略腹地和资源。首先，澳门可以加强与珠海的联系，通过参与横琴自贸区的建设，发展飞地经济，部分解决土地不足的问题；其次，合理利用新增的85平方公里海域，适度发展局部填海计划，拓展澳门自身土地面积，为改善澳门的土地开发创造条件。最后，利用澳门海上丝绸之路自由港的地位，充分发展海洋经济效益、发展与东盟和大洋洲诸国的经济关系，突破有限的资源限制。

系统打造产学研协同发展模式，推动澳门企业发展
推进企业创新，促进中小微企业转型，澳门仍有很大的进步空间。澳门应明确在湾区发展过程中，有待提升产业竞争力的各个行业，并支持产业共建发展。根据历年施政报告及《粤港澳大湾区规划纲要》，澳门待发展的各个具体合作产业包括会展业、物流业、中医药业、商贸业、文化创意产业、旅游业、传统制造业、金融业、资讯科技业等。一方面，提供可以考虑技术和资金的精准扶持，充分利用澳门科技发展基金的平台，鼓励澳门的科研机构和企业共同研发，将产研合作切实落地，带动澳门企业发展创新技术，做大做强。另一方面，发展高校和企业人才共同培养模式，比如建立内地优秀学子选派和澳门高校学子进入澳门企业实习机制，为澳门的企业输送优质人才。另外，积极寻求与内地企业进行产业共建，积极在内地选择合作企业并共同规划设计具体合作内容，系统打造政府、企业、高校和科研机构产学研协同创新格局。

合理引进与开发人力资源，吸引高端人才为澳出力
人才是第一资源，创新是第一生产力。发展的根本在人才，一切创新成果都是人做出来的。因此，澳门要发展，必须克服本土保护意识，创造吸引更多高精尖的人才留居澳门的条件，为澳门在湾区发展做贡献。一方面，要为科技人才发展提供良好的环境，健全人才引进机制，完善人才保障机制，用良好的政策和优渥的福利吸引更多科技人才潜心研究和创新；另一方面，要加强对本澳人才的培养，增强澳门本地人才的就业竞争力，发展较高的水平的专业培训教育，提升澳门本土人才的综合素质。

结语

经济结构单一、本土保护意识强烈、自然资源基础薄弱、新兴产业培育不足等结构性瓶颈是制约澳门融入大湾区发展的重要原因。“一带一路”中海上丝绸之路枢纽、港珠澳大桥开通与新增海域权、横琴新区试验田的合作等机会为澳门融入粤港澳大湾区建设提供新的契机。澳门可以明确自身城市地位，发挥自身特有的制度优势、区位优势、金融优势等，与湾区其他城市及“一带一路”沿线国家开展特色合作，创造共赢局面，为大湾区建设、国家的经济发展和世界的经济繁荣贡献自己的力量。

基金项目：本文是2019年全国港澳研究会、教育部人文社会科学研究特别委托项目“回归二十年：澳门社团治理体制发展新趋势和面临的新挑战”（HKM1904），及2018年“澳门在粤港澳大湾区建设中的独特优势和参与模式”（M-1808-G2）的阶段性研究成果。
　　
作者简介：
陈侨予（1984-），女，汉族，成都人，中山大学粤港澳发展研究院，博士后，博士。研究方向：利益集团、澳门制度、澳门社团、国际关系与国际组织。
郑天祥（1934-）男，汉族，广州人，中山大学港珠澳三角研究中心，教授，硕士。


文章分类： 当期精粹
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