崔孝松：20世纪90年代深圳经济特区要不要再“特”争论研究

习近平总书记在庆祝深圳经济特区建立40周年大会上发表的重要讲话中指出“看似寻常最奇崛，成如容易却艰辛。深圳等经济特区一路走来，每一步都不是轻而易举的，每一步都付出了艰辛努力”。在深圳经济特区发展的40余年历史中，有顺利的改革，也有艰难探索，也遇到过质疑和争论。“对深圳的质疑和争论始终伴随着特区的发展，而且越是关键时刻争论越大，讨论越激烈”，这些争论展现了深圳经济特区不断深入的改革发展历程，也反映了人们思想观念的不断转变、对特区寄予新希望的认识过程。

滥觞于1994年，持续一年多的经济特区还要不要再“特”的争论，聚焦经济特区特殊政策的性质、特殊政策是否有碍公平竞争、特殊政策是否加大了与其他地区的贫富差距等问题，支持与反对双方展开了广泛讨论。“这次争论事关重大，关乎捍卫邓小平建设有中国特色社会主义理论和贯彻党中央、国务院有关经济特区政策的大问题”。

争论的历史背景

全国对外开放新格局形成

经过10余年的艰苦探索，到上世纪90年代初，中国改革开放进入新的阶段，1990年，中央作出开发上海浦东的重要决定。1992年春，针对国内外出现的干扰中国改革开放与现代化建设的错误倾向，邓小平再次视察深圳等地，发表了一系列重要谈话，深刻回答了长期束缚人们思想的许多重大认识问题，为建设中国特色社会主义指明了正确的方向，给中国带来又一个思想解放的春天。同年召开的党的十四大，“明确建立社会主义市场经济体制的改革目标，提出了20世纪90年代加快改革开放、推动经济发展和社会全面进步的主要任务”。

到1992年底，中国建立了包括339个市、县，3亿多人口，50万平方公里的对外开放地区，形成了沿海、沿边、沿江和内陆省会(自治区首府)城市相结合的，多层次、多渠道、全方位的对外开放新格局。全国各地的改革开放与现代化建设进入蓬勃发展的新阶段。

深圳经济特区自身的发展也需要转变战略

经过上世纪80年代的探索发展，深圳经历了“打基础、铺摊子”的阶段，改革领域从局部、单项、初步到全面、系统、深入的特点转变，开放领域也从引进外资办企业到大力发展外向型经济的方向转变，深圳的市场化探索逐步深入。随着全国改革开放的深入，社会主义市场经济体制的探索和现代化建设的发展，“新形势、新任务给深圳带来了难得的机遇和动力，又面临新的考验和挑战”，深圳经济特区在面对特区如何保持特色，如何培育新的优势，如何更好发展下去的审问时，也拿出了自己的思考，1992年，深圳制定新时期跨世纪战略规划，要“把深圳建设成综合性的经济特区和多功能、现代化的国际性城市，为广东力争20年赶上亚洲‘四小龙’，尤其是以新加坡、香港为追赶目标，建成一个多功能的国际性城市，基本实现现代化多作贡献”。深圳经济特区要在建立现代企业制度、完善市场体系、转变政府职能、完善社会保障制度、建立适应社会主义市场经济的法规体系等方面进行大胆探索，充分发挥对外开放的“窗口”作用，经济体制改革的“试验场”作用，对内地的示范、辐射和带动作用，对保持香港繁荣稳定的促进作用。

争论的过程

1994年3月14日，时任中国科学院国情分析员胡鞍钢撰写了一份国情报告由新华社以内参形式上呈党中央和国务院，主张取消各种减免税和优惠政策，取消不利于缩小地区差距、优惠于某些地区的经济政策，认为有必要对中国经济特区的政策进行调整，特区不能再“特”下去，认为特殊政策不利于缩小地区差异。同年6月，胡鞍钢在中央党校讲“中国地区差别问题”时，第一次把“特区不能‘特’”的观点公开，认为凡市场经济就该全国一个政策，这才叫公平竞争，这引起了某些地区领导、学者和民众的共鸣。继特区要不要建、改革开放姓“社”姓“资”的争论之后，一场影响特区前途命运的争论又开始了。

10月，胡鞍钢撰写了一份《上海，为何老大变老九？——不同税制对上海的影响》的经济报告，认为不同的税制会产生地区不公平，使上海错失了发展机遇，只要中央在上海实行授予给广东的优惠政策，或者统一全国的税制、税率，上海将实现快速发展。他还特别提到上海浦东的开发不会依赖搞优惠政策和区别性政策。

10月，国务院特区办公室研究室副主任刘福垣在《光明日报》发表文章，不但不主张取消特区的特殊政策，而且还提出特区要更“特”，主张在特区建自由港，实行某些和内地不同的特殊进出口和外汇管理政策。胡鞍钢于12月初在新加坡《联合早报》发表文章进行反驳，认为在国家机器内部组成的各种特殊的、独立的经济利益集团和政治利益集团，会通过经济寻租和政治寻租寻求垄断权和特权。

1995年8月7日，《深圳特区报》头版头条发表了《深圳的实践说明了什么》的文章，指出，深圳15年的发展是依靠特殊的区位优势和中央给予的特殊政策、灵活措施，才建设成为一个现代化的城市。文章坚决反对特区培养了特殊利益集团的观点，认为一味强调公平是极“左”的平均主义思想，而且深圳也在贯彻“三点一线”（即内地、深圳、国际市场）的发展战略，发挥辐射带动作用。

8月23日，胡鞍钢迅速在香港《明报》发表文章，认为现代市场经济制度的基本原则之一就是公平竞争，任何地方无权减免中央税收，任何地方，即使是经济特区，也不能享有和保留法律和制度之外的经济特权。胡鞍钢认为自己没有否定特区经济发展的突出成绩，但不主张延续对特区的特殊政策，对特区形成强有力的压力，反而会提高特区的竞争力，否则就会成为下一步中国市场化改革的障碍，“不是打倒别人，反倒打倒自己”。

争论迅速扩大。9月，《深圳特区报》发表了《办特区是搞特权吗？》《浅议学者与学棍》《棍子向谁打来》3篇文章，将争论进行定性，认为这场场论“不仅关乎经济特区今后的发展路向，关乎特区的生死存亡，而且关系到党中央兴办经济特区的决策和一系列政策能否长久坚持下去，关系到小平同志走共同富裕道路构想能否贯彻实施”。

香港的《明报》《大公报》等媒体也争相报道这次关于特区的争论。它们的报道主要是对争论的描述，很少作出评论。

1995年12月，江泽民在深圳经济特区成立15周年之际视察深圳并题词：“增创新优势，更上一层楼”，明确了深圳经济特区进一步发展的方向，这场争论也就告一段落了。

争论的主题：特区还应不应该继续保留特殊政策

特区的特殊政策之所以成为争论的焦点，主要涉及三个方面的问题：一是如何看待特区特殊政策的作用，特殊政策是搞特权、培养特殊利益集团还是承担特殊历史使命；二是特殊政策是否有碍公平竞争；三是特殊政策是否加大了与其他地区的贫富差距，是否不利于实现共同富裕。

特殊政策的性质与作用

特区不“特”论者认为，特殊政策或优惠政策并不是一纸空文，而是实实在在的利益，具有较高的含金量，这相当于提供一种特权或垄断。存在特权或垄断，就会产生高利润和垄断利润。特殊政策就是特权的一种载体，必然会产生特殊利益集团，这些集团使用经济寻租和政治寻租的手段，获得特权和高利润，从而产生腐败，成为改革开放事业的巨大障碍。

特区要“特”论者认为，深圳经济特区只用了15年时间，就从一个边陲小镇发展成为一个现代化大都市，就是依靠特殊政策。特区与特殊政策是不可分割的，没有特殊政策就称不上特区。不顾特区超前试验、改革探索的实质，把特区享有的特殊政策一概指为搞“特权”，其目的显然是要从根本上否定特区的存在。特殊政策不是为了获得特权而是为了实现特区的特殊使命。

从争论双方的具体观点来看，特殊政策是实现特区使命的一种手段，如何正确使用这种政策，是需要认真研究的，但并不能因为这种特殊政策有可能产生特殊利益集团就否定它的历史作用。通过争辩，历史有了定论。特区在承认发展依赖特殊政策的同时，也在别人的提醒中规避可能存在的腐败危险，这也就有了后来深圳在反腐工作、廉政建设上为全国进行的率先探索和作出的表率作用。

特殊政策是否有碍公平竞争

特区不“特”论者认为，国家在特区实行特殊政策，减免税收，只有利于少数地区，减少了大多数地区的机会，损害了大多数地区的利益，只刺激局部市场繁荣，却破坏国内市场统一，这是不利于公平的，是利少弊多。深圳地区海关减免税收，势必会减少从其他地区海关的进口，无法保证全国统一市场和公平竞争。

特区要“特”论者认为，计划经济体制下的“大锅饭式”平均主义政策已不符合现代化发展趋势，但是市场经济体制下，公平竞争的规则也是历史的、具体的，而不是抽象的，“社会主义市场经济需要公平竞争，但是公平竞争规则具有历史性、相对性特征，本身并不排斥必要的特殊灵活性，不能由此导出否定特区政策或否定特区存在，特区的存在只会有利于社会主义市场经济体制的更快建立”。不考虑发展阶段、不顾及地区差异、不结合行业特征，实行无差别的公平竞争原则，并不是对市场经济的准确理解。绝对的“公平”并不存在，也不可能实现。在社会主义的初级阶段，国家从宏观经济形势出发，采取摸着石头过河的策略，对一些地区或行业进行政策倾斜，允许使用特殊政策助力其发展，这在我国社会主义建设实践中已有先例并被证明是非常有效的。特区是国家整体参与国际竞争的一个重要组成部分，并不是要与内地竞争。特区与内地过去、现在以至将来，虽有竞争，但更多的是一种相互依存的伙伴关系。

特殊政策是否加大了地区贫富差距

特区不“特”论者认为，特区的特殊政策造成了国内生产、生活资源的不均衡分配，导致其他地区发展乏力。深圳经济特区的财政贡献与经济贡献不成比例。1993年，深圳市向省及中央财政上交7.9亿元，占当年中央财政收入的0.95％；而同年，深圳GDP占全国总数比率为1.8％。深圳上缴少，其他地区就会交得多。单从海关进口来说，深圳海关减免税收，势必减少其他地区的进口和引入的外资数额。

特区要“特”论者却认为，主张“特区不特”的人错误地描述和夸大地区之间的贫穷差距，而且认为特区导致其他地区贫困的观点不是对实际情况的正确分析。深圳15年来的发展，实现了1比500的效益比：特区成立初期，中央只给了1.5亿元人民币的开办费，15年来国家从海关税、海关代征税、铁路、邮电、银行在深圳实现效益超过500亿元。特区发展起来后，也在感恩改革开放、回报全国人民，利用广阔的市场优势和对外开放的桥头堡地位，帮助后发展地区改造内地企业，转换经营方式，共同促进技术革新，走向国际市场，同时，发展内联企业，实现横向经济联合，把特区的资金、技术、信息和市场优势与内地的资源优势结合，先发展地区带动后发展地区，实现共同富裕。为了支持老少边穷地区，深圳执行中央共同富裕共同发展的战略，1989年就建立了“合作发展基金”，产业扶持梅州、河源、清远、肇庆、韶关、三峡库区、井冈山、四川阿坝、延安等地。

在以上三点争论的基础上，胡鞍钢的结论是特区如果要“特”，那就不能“特”在特殊政策和减免税上，而应当“特”在制度创新和技术创新上，应该实现自我积累的技术创新，以高新技术产业为主导，形成高附加值产业群，形成经济起飞的良性循环。特区要“特”论者则认为只要中央还有新的历史使命要赋予深圳经济特区，那么特区就还会存在，特殊政策也会有一定范围的存在，但并没有否认特区要发展新特色、要进行深入的改革创新。通过争论，双方逐渐达成共识。

争论对深圳的影响：增创新优势，更上一层楼

中央政府对特区特殊政策的调整

1995年9月党的十四届五中全会通过了《中共中央关于制定国民经济和社会发展“九五”计划和2010年远景目标的建议》（以下简称《建议》），《建议》中涉及了特区政策问题：在前一个时期，由于投资环境不够完善，为了吸引外资，给予一定的优惠政策是必要的，国家对五个特区和上海浦东新区的基本政策不变，但对某些具体办法会有所调整和完善，所有地区都要按照税制改革的有关规定和实施步骤执行。中央政府决定从1995年起，对各经济特区所有进口物资都征收关税，并需于3月底前，将进口额度全部售出，否则缴纳进口税。1995年底前，取消地方政府规定的各种减免税。“中央对特区的特殊政策作某些调整，是客观发展的必然，将更有利于深圳特区的健康发展”。

深圳市委市政府在积极贯彻中央税制改革政策的同时，也积极争取中央有关部门的理解和支持，因而在实施新税制的原则中有一条：继续保持特区税制改革成果和税收优惠政策不变。

经济特区发展战略的调整

经济特区在改革开放和社会主义现代化建设中扮演着非常重要和特殊的角色，在国家战略中具有较强的象征和示范作用。早在1994年6月，江泽民视察深圳经济特区时强调说：“中央对发展经济特区的决心不变；中央对经济特区的基本政策不变；经济特区在全国改革开放和现代化建设中的历史地位和作用不变。要把发展经济特区贯穿于社会主义现代化建设的整个过程。基本实现国家的现代化要搞多久，经济特区就要搞多久。对这一点不能有任何疑问和动摇”。1995年江泽民给深圳“增创新优势，更上一层楼”的题词就明确指明了特区应该继续“特”的发展方向。

处在一个转型期，深圳必须减少对特殊政策的依赖，不断发展新特色。1995年4月，中共深圳市第二次代表大会召开，提出了二次创业的目标，要从外向型经济向开放型经济转变，要从追求经济高增长向注重民生转变，要进一步加强政治体制改革，建设服务型政府。深圳旗帜鲜明地提出不断增创体制改革新优势，在深化国有企业改革、调整完善所有制结构、健全现代市场体系、完善宏观调控体系、深化分配制度改革、健全社会保障体系等主要环节上进行全面配套改革，率先建立社会主义市场经济体制“十大体系”的基本框架；不断增创对外开放新优势，积极合理利用外资，提高对外商的服务质量和水平，率先对外商实行国民待遇，进一步扩大对外贸易，深化口岸体制改革，实施“走出去”战略；不断增创产业升级新优势，大力发展高新技术产业，积极发展现代服务业；不断增创基础设施建设新优势，高起点规划城市、高标准建设城市、高效能管理城市，实现农村城市化，实施“同富裕工程”，不断提高城市规划、建设和管理水平，推进现代化国际化城市建设；不断增创人才新优势，努力建设教育强市；不断增创民主法治建设新优势，全面推进依法治市，获批并用足用好经济特区立法权，完善民主协商制度，推进司法体制改革，推进基层民主建设，营造良好的法治环境；继续增创横向经济联合优势，强化辐射和服务内地功能。1996年完成的《深圳市城市总体规划（1996—2010）》确立了建设区域经济中心城市、花园式、园林式城市和现代化国际性城市的战略目标，继续当好改革开放和中国特色社会主义现代化建设的排头兵，继续承担好促进香港繁荣稳定的历史使命。

争论的反思

经济特区以及特区的特殊政策是在特定的历史条件下产生的，它的存在与发展不但改变了一个城市的历史也改变了整个国家的命运。自这场争论之后，深圳经济特区已悄然度过了近30年的时间，期间也遇到过其他的争论和质疑，但特区都在一次次的反思中发展，不断壮大，成为中国特色社会主义在一张白纸上的精彩演绎。

反思研究这场几乎危及特区生命的争论，不难发现，这场争论实际上孕育着特区后来进一步腾飞的历史因子，从特区创立（包括特殊政策的使用）的意义、特区成功的因素、特区发展的贡献以及特区对其他地区的影响等变量，在根本上又将特区的发展模式重新审视了一番，批判性地对特区的发展做出了总结。

关于特殊政策的性质和作用，争论双方论据各有侧重，其实可以引申出如何客观总结深圳经济特区取得重大成就的因素的问题，但争论双方都没有准确完整总结这一因素。深圳经济特区的发展的确一定程度上依赖特殊政策，但还有其他因素也起了重要作用，深圳改革发展事业取得的成就是在党中央坚强领导下，深圳广大干部群众利用靠近香港的独特地缘优势，发扬敢闯敢试、敢为人先、埋头苦干的特区精神，并且得到全国人民和四面八方广泛支持的结果。

关于特区的贡献问题，争论双方都集中到了经济贡献或者财政贡献，这是不全面也不客观的。其实，深圳对全国的贡献并不只是经济上的，也有改革开放上的先行先试和先行示范，深圳首创1000多项改革举措，奏响了实干兴邦的时代强音，更有思想观念上的突破和影响，“时间就是金钱、效率就是生命”“空谈误国、实干兴邦”等思想观念响彻全国，影响了一代又一代国人。此次争论是之前思想解放的继续，也是后来思想进一步解放的动因。

关于特区的发展对其他地区的影响。不可否认特区的发展的确占用了其他地区的资源，但平均主义已经不能解决中国的发展问题，这正是中国的国情。通过争论，学者和特区建设者对差异发展的历史法则更加明晰。胡鞍钢的观点也提醒了中央决策者以及深圳领导人，应该进一步落实邓小平“两个大局”的思想。可以说，特区后来作出的一系列帮扶后发展地区的决策和行动与此次争论也有着一定的关系，深圳自觉服务全国决战脱贫攻坚、实施乡村振兴战略大局，自1990年开展对口帮扶工作以来，累计安排帮扶合作资金1200多亿元（含财政帮扶合作资金和社会帮扶资金）。其中，党的十八大以来，投入财政帮扶合作资金400多亿元，先后与全国17省（区、市）及所辖109县（市、区）开展帮扶合作。

关于特区应该“特”在何处的问题正是本次争论的真正落脚点。胡鞍钢的主张无疑是符合时势发展的，特区的建设者们对形势的判断也是清醒的，中央政府指出的深圳的发展方向以及深圳自身发展战略的调整都在不断印证这一点。

目前，深圳在更高起点、更高层次、更高目标上推进改革开放，全面落实综合改革试点任务，抓住粤港澳大湾区建设重大机遇，增强核心引擎功能，朝着建设中国特色社会主义先行示范区的方向前行，努力创建社会主义现代化强国的城市范例，为全国改革开放和社会主义现代化建设作出新的贡献，也是对此次争论的积极回应。

作者简介：崔孝松（1984-），男，山东临沂人，中山大学政治学理论硕士，副研究馆员，深圳博物馆展览工作部副主任。研究方向：深圳改革开放历史研究。

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