深港“双城三圈”的空间布局与运行机制探索——基于区域经济合作理论的视角

改革开放以来，特别是香港、澳门回归祖国后，粤港澳合作不断深化实化，粤港澳大湾区经济实力、区域竞争力显著增强，已具备建成国际一流湾区和世界级城市群的基础条件。2019年2月，中共中央、国务院印发了《粤港澳大湾区发展规划纲要》，提出“到2035年，大湾区形成以创新为主要支撑的经济体系和发展模式，经济实力、科技实力大幅跃升，国际竞争力、影响力进一步增强。”同年8月，《中共中央国务院关于支持深圳建设中国特色社会主义先行示范区的意见》颁布，提出“到2035年，深圳高质量发展成为全国典范，城市综合经济竞争力世界领先，建成具有全球影响力的创新创业创意之都，成为我国建设社会主义现代化强国的城市范例。”从《粤港澳大湾区发展规划纲要》与《中共中央国务院关于支持深圳建设中国特色社会主义先行示范区的意见》两份文件在2019年先后提出，得出的结论是：大湾区与深圳两者在国家规划层面上是相互联系、相互促进的关系，为此，推动大湾区合作就要推动深港合作，深港合作与大湾区合作呈正相关性。

深港合作三段模式研究与区域特点

1980年深圳经济特区创立，拉开了现代意义的深港合作，深港合作40多年见证了改革开放从政策到实践的发展历程，见证了“一国两制”从构想到制度的发展历程。深港合作发展历程大致可以划分为如下三个阶段。

第一阶段是深港合作的起步阶段，从1980年创办深圳经济特区到1991年。1979年深圳GDP为1.96亿元，人均GDP为606元，进出口总额为0.17亿美元，1991年深圳GDP为174.46亿元。1979年香港GDP为225.26亿美元，人均GDP为4569美元，1991年香港GDP为889.6亿美元，人均GDP为1.55万美元。这一阶段深港合作的主要模式是“前店后厂”。“前店”是指企业运营接单销售总部设在香港，“后厂”是指企业把生产环节与工厂设在深圳。在这一模式下，港商把大批加工企业转移到深圳，主要采用“三来一补”、加工贸易、转口贸易形式，在香港接单，在深圳生产，然后将产品通过香港转口贸易到欧美日。深圳通过“前店后厂”模式跟随香港嵌入国际产业链，从一个小渔村发展成为初具规模的新兴城市。港商北上深圳投资设厂，把加工贸易区延伸到深圳，降低了生产成本，提高了香港产品竞争力，在亚洲“四小龙”中继续保持了活力。

第二个阶段是深港合作的转型阶段，从1992年邓小平“南方讲话”到2011年。1992年深圳GDP为317亿元，人均GDP为12827元，进出口总额为236亿美元，2011年深圳GDP为11807亿元，人均GDP为113316元。1992年香港GDP为1042.72亿美元，人均GDP为1.8万美元，2011年香港GDP为2485.14美元，人均GDP为34400美元。这一阶段深港合作的主要模式是“双向合作”。随着香港回归与中国加入世界贸易组织，2003年CEPA签署与内地游客香港自由行的开放标志着这一模式成为主流。内地与港澳关于建立更紧密经贸关系的安排(CEPA)是香港与内地开放性制度合作平台，极大地促进了粤港澳的合作发展，被视为粤港澳大湾区发展规划的“初级版”。2007年深港两地政府签署“1+6”合作协议。深港合作从主要是香港“单向”投资深圳，转向深港“双向投资”，从经贸这个“点”扩展到金融、科技、旅游、文化等多个“面”，从“民间”提升到“政府”层面。

第三阶段是深港合作的创新驱动阶段，从2012年党的十八至今。2012年深圳GDP为13319亿元，人均GDP为126765元，进出口总额为4668亿美元。2012年香港GDP为2626.29亿美元，人均GDP为3.67万美元。这一阶段深港合作的主要模式是“对接国家规划”。2014年，《前海深港现代服务业合作促进深港合作工作方案》在北京发布，这是针对香港的首个深港整体合作方案。2019年，随着粤港澳大湾区规划发展的出台，以及深圳从经济特区到中国特色社会主义先行示范区的华丽转身，为深港合作注入了新的内涵，这一阶段提出高质量发展的新要求。深港既要通过合作促进双城发展，又要在合作中推动“一国两制”治理机制的建立和治理能力的提高，为完全实现祖国统一而发挥深圳先行先试与深港合作的积极作用。

回顾深港合作40多年的历程，可以看到深港合作首先是从工贸合作起步，不断扩大合作范围，提高合作层次，进入了区域合作发展阶段，这符合经济发展的规律。按照经济发展规律，国际贸易的深化最终会推动区域经济合作，区域经济合作从关税同盟开始，先后经历互惠关税区、自由贸易区、关税同盟、共同市场、一体化等发展阶段，最终走向区域经济一体化。内地与港澳关于建立更紧密经贸关系的安排(CEPA)类似关税同盟发展阶段，《粤港澳大湾区规划发展纲要》类似共同市场发展阶段。需要指出的是，虽然深港合作发展历程具有区域经济合作的特点，但还不能把国际区域经济合作理论完全套用在深港合作以及粤港澳大湾区合作上。深港合作，以及粤港澳大湾区合作发展的“一体化”不是消除两种制度的差别，而是在“一国两制”制度的基础上推动协调化、趋同化，在“一国两制”制度差异的基础上建立不同制度之间的对接、协同机制。

深港合作空间布局的重大转机：从前海、河套到“北部都会区”

按照区域经济合作理论，区域合作的深化也会体现在合作空间布局的调整。最初尝试在深港合作空间布局上有所突破的是前海。2014年《前海深港现代服务业合作促进深港合作工作方案》正式发布，目标是推动“深港合作+自贸试验区+保税港区”三区叠加发展，要求“充分发挥中国（广东）自由贸易试验区深圳前海蛇口片区全面深化改革和扩大开放试验田作用，形成更多可复制可推广的制度创新成果。”前海位于珠江出海口东岸，面向珠江口，并未与香港接壤，只是与香港屯门隔海相望，故而，寄望前海在深港合作空间布局上有所突破是勉为其难。其实，深港河套地带比前海作为深港合作的空间载体更具有优势。2021年《深圳市人民政府香港特别行政区政府关于推进河套深港科技创新合作“一区两园”建设的合作安排》签署，提出采用“一区两园”模式推进河套深港科技创新合作建设。“一区两园”作为深港合作在空间布局上的创新探索，具有积极意义，但由于河套面积不大，无法撬动深港合作空间布局发生质的变化。

深港合作空间布局出现重大转机是在2022年。香港特首李家超在首份施政报告正式推动《北部都会区发展策略》（如下简称“北都”），以“国际创科新城”为主题，构建香港第二个“经济引擎”。“北都”规划覆盖香港十八区中的两个区，即北区、元朗区，在深港边境形成由西至东面积约为300平方公里的口岸经济带，包括古洞北/粉岭北、洪水桥/厦村、元朗南、新田/落马洲、文锦渡和新界北新市镇这6个处于不同规划及建设阶段的新发展区和发展枢纽。整个“北都”完成后，住宅单位数目将达90.5万至92.6万个，共计容纳约250万人居住，都会区内的职位数目将大幅增加至约65万个，包括15万个与创科产业相关的职位。当前，深港“对接香港北部都会区发展策略专班”已经围绕“北都”的科技创新、贸易、金融、教育、医疗、旅游、应急、基础设施建设等各领域进行磋商对接。“北都”不仅是当前，而且是未来20年香港城市建设的重点区域；不仅是深港合作，而且是香港融入国家发展规划与参与粤港澳大湾区合作发展的重大举措。

深港“双城三圈”的空间布局

“双城三圈”是在“北都”上提出来的深港合作空间布局，从如下三个方面强化了深港合作。

第一，“双城三圈”成为深港重点合作区域。“北都”规划并不只是谈及“北都”本身,而是围绕香港“北都”推动香港与深圳形成“双城三圈”的战略性布局。双城三圈中的“双城”指的是香港和深圳，三圈指的是深圳湾发展圈、港深互动圈、大鹏湾/印洲塘生态康乐旅游圈。深圳湾优质发展圈位于“北都”的西部，对接深圳的蛇口、南山、前海和宝安。香港可善用深圳后海总部基地、大沙河创新走廊、南山高新科技区等发展，加快形成新界北核心商务区的发展动力，吸引更多开拓深圳和大湾区市场的高端企业进驻，形成稳健和具综合力量的经济规模，创造更多新经济职位。港深紧密互动圈是“北都”的中部，对接深圳的罗湖和福田市中心区，是港深口岸最密集的地区，是港深双方共同推动创科产业发展与合作的核心区域。大鹏湾/印洲塘生态康乐旅游圈位于“北都”的东部，对接深圳的沙头角、盐田和大鹏半岛。在该区域内，港深两地都拥有丰富的自然资源，包括自然保护区、海岸公园和地质公园。

第二，“双城三圈”推动从“点”到“廊带”的转变。前海、河套只是深港合作的“点”，“双城三圈”在“点”的基础上，扩展为从西到东深港接壤的廊带。纵观世界三大湾区的发展，美国硅谷、英国东伦敦科技城、日本东京—筑波科学城的空间布局“一般呈‘廊状’或‘廊带’的空间布局。”廊带是最有利于保持城市空气清新、减少交通堵塞、降低中心区房价上涨的空间布局，“硅谷地区,芝加哥都市区和洛杉矶都市区,呈现高度的空间集聚性和空间匹配性。”“双城三圈”这条廊带覆盖了“北部”在香港的区域，同时也覆盖了与“北都”接壤的深圳南山区、罗湖区、盐田区，这条“廊带”具有世界上独一无二的“一国两制”特色。

第三，“双城三圈”推动从“单一产业”到“多产业聚集”的转变。前海深港现代服务业合作区主要集中在金融与服务业，河套深港科技创新合作的产业主要集中在科技创新方面；但是，世界上任何一个可持续发展的经济龙头，均不是“单一产业”，而是以科技创新产业引领的“多产业聚集”。“硅谷作为美国创新能力最强的高新技术产业集群,孕育有利于创业公司和科技服务业协同发展的创新生态系统。”因此，包括高端制造业、文化产业、教育产业、国际商贸与现代服务贸易业在内的多产业在空间上的聚集，才能形成集聚效应，也才能从多方面满足高端人才的全方位需求。“双城三圈”分别建立三大产业聚集区，即：“深圳福田区+香港元朗区”承载的科技创新合作与高端制造业集成区，“深圳罗湖区+香港北区”承载的现代服务业与教育文化产业聚集区，“深圳盐田区与大鹏区+香港北区与西贡区”承载的海洋经济与休闲康乐产业旅游区。

深港“双城三圈”的运行机制

在现在和未来相当长一段时间，深港合作在空间布局上将集中在“双城三圈”，按照《中华人民共和国宪法》《中华人民共和国香港特别行政区基本法》，在“一国两制”制度框架下对深港“双城三圈”的运行机制进行“顶层设计”。运行机制的四大原则是：一是坚持共赢原则。共赢原则是双赢原则，是互利原则。二是坚持平等原则。平等原则从经济学视角来看更注重于对利己行为的约束，是一种本质上的利益关系原则。深港合作中的平等原则不是狭义的平等，而是双方互利出发点的共同性，通过合作来互补、联合、整合，达到相互利益的共同增进。三是坚持差异化原则。根据深圳和香港两地的自然禀赋、社会制度等变量，争取资源、要素和制度红利在两地之间形成最优化的配置，形成相互促进的差异化“竞合”格局。四是坚持开放原则。“开放”在现代语境中与“壁垒”“封闭”相反，具有主动性、能动性。“建设粤港澳大湾区，既是新时代推动形成全面开放新格局的新尝试，也是推动‘一国两制’事业发展的新实践。”

坚持共赢、平等、差异化、开放原则，构建深港“双城三圈”运行机制。但是“双城三圈” 目前还只是设想，没有划分明确的边界，无法在该区域实行“闭环式”管理。尽管如此，却不能等“双城三圈”明确边界后再探讨运作机制，对运行机制的探索应与“双城三圈”同步推进，从决策、建设、运营、分配等四个环节确定“双城三圈”运行机制。

第一，决策上建立“共商”机制。一是要确定“共商”的范围。凡是与“双城三圈”跨境有关联的基建项目，均应被纳入“共商”的必选项；对于“双城三圈”非跨境项目，可以分为三种情况分类处理，一类虽然不是跨境基建项目，但具有一定影响力，甚至影响到“双城三圈”整体规划，也应被纳入“共商”的范围。二是要确定“共商”的机构。“共商”机构由港澳双方人员组成，共同制定“共商”的议事规则、决策流程等规范性文件。

第二，建设上建立“共建”机制。一是要确定“共建”的范畴。不是所有“双城三圈”的项目都需要“共建”，凡是跨境项目必须“共建”。二是要确定“共建”的招投标，以及其他流程。虽然“共建”会牺牲效率，但鉴于双方的企业与人员参与，就能够最大限度地防范重复建设，杜绝豆腐渣工程，落实“百年大计，质量第一”。

第三，运营上建立“共管”机制。一是要明确“共管”的责权利划分。管理主体之间的职责范围需要进一步厘清。二是要建立“共管”机构。机构应由双方人员共同组成。

第四，建立“共享”分配机制。“共享”有三层含义：一是建立“共享”保障机制。凡是“共商共建共管”的项目，深港之间都应建立“共享”机制。二是建立“共享”平衡机制。要在政府、企业、民众之间建立平衡机制。三是把公共产品正外部性纳入“共享”机制。这句话的另一层含义就是对于在“双城三圈”中具有负外部性的设施、项目等要严格控制。

研究结论

深港“双城三圈”是基于香港北部都会区规划，还没有明确边界的深港合作区，是深港合作空间布局的重大突破。正是由于是全新的事物，是创新的突破，因此，“双城三圈”运行机制尚未建立，而在实际运行中又不可能在确定“双层三圈”的边界后，再明确“双城三圈”的运行机制。我们的研究结论是：一是明确“双城三圈”的空间布局与确定“双城三圈”的运行机制同步进行。二是“双城三圈”的运行机制要在坚持“一国两制”制度基础上，遵循共赢原则、平等原则、差异化原则、开放原则。三是“双城三圈”运行机制实质是“共商共建共管共享”。

作者简介：

赖明明（1965-），男，汉族，四川成都人，深圳技术大学马克思主义学院（人文社科学院），教授，经济学博士。研究方向：深港合作、香港转口贸易。

庆东瑞（1983-），男，汉族，陕西泾阳人，西安财经大学马克思主义学院，西安财经大学陕西省政协理论与实践研究基地，讲师，经济学博士。研究方向：空间政治经济学与实验经济学研究。

李治（1990-），男，汉族，湖北襄阳人，澳门城市大学人文社会科学学院博士。研究方向：深港合作、区域文化、文化产业。

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