谢四德：回归20年：澳门经济发展的成就、经验与挑战

澳门回归20年、适逢中国建国70周年、2019年1月2日《告台湾同胞书》的发表，在时间空间的叠加上，这使得2019年的澳门回归多了一重意义，那就是“一国两制”在澳门的成功实践与和平统一台湾的示范性意义。

过去不少研究指出，在“一国两制”下，澳门经济获得了奇迹般的巨大发展，特别是2002年澳门特区政府开放博彩经营权和2003年中央政府实施内地居民走港澳“自由行”以来，澳门的博彩旅游经济中的战略地位大大提升，2006年澳门博彩收益超越美国拉斯韦加斯成为世界上赌收最多的单一地区，2013年博彩总收益达至顶峰为3618.66亿澳门元，从量的角度看，澳门博彩业改革是成功的，实现了罕见的跨越式发展。据国际货币基金组织(IMF)统计，澳门2017年人均GDP为79,564美元，成为全球三强之一。社会各界不若而同地认为，澳门经济发展取得的骄人成就，主要离不开“一国两制”的正确认识和成功实践，如陈滋英指出“在总结澳门回归十年来的经验时，很重要的一条，就是要回顾和总结‘一国两制’方针在澳门实践的宝贵经验。” 杨允中在《我的“一国两制”观》一书中指出“总体观察，澳门特别行政区所走过的路是一条成功实践一国两制之路，因而，理所当然地，它应该，事实上也已成为一个正确落实“一国两制”的生动范例。”   乔晓阳认为“澳门回归祖国后，全面贯彻落实‘一国两制’方针政策和基本法，在中央的坚强领导下，行政长官和特区行政、立法、司法机构依法履行职责，社会各界同心协力，创造了澳门发展奇迹，充分说明了‘一国两制’是保持澳门长期繁荣稳定的最佳制度。”

过去20年澳门经济得到快速增长有赖于“一国两制”的成功实践，在学界是有共识的。但学界并没有就 “一国两制”是影响澳门经济高增长的因素，如何影响经济增长进一步阐述。这个问题应该要阐述清楚，因为它能够增加社会对这种增长模式的了解，当澳门社会对这种增长模式有较充分了解时，它就不容易偏离这种发展模式，而这种发展模式对澳门最大的好处在于以较低的成本获得经济可持续发展的直径。故藉着澳门回归20年，本文尝试回答这个机理问题。

成就：高增长拉动整体发展

一般来说，一个经济体的宏观经济基本面主要由经济增长速度、就业状况、通货膨胀程度和国际收支状况决定。GDP增长率反映经济发展的快慢、成败；就业状况由失业率反映，在正常情况下，失业率与GDP增长率呈反比，即GDP增长率高，失业率则低，就业状况良好；通胀率反映流动商品的在市场上交换的格价变动；国际收支反映国与国之间的贸易总胀。在四个基本面中，最能展示经济发展成就的是就业状况，凯因斯的《就业、利息和货币通论》一书把就业放在第一位，可见就业是经济发展的首要目标。

澳门回归20年，经济发展成就可以说是卓越的，不但GDP出现高增长、失业率持续走低，而且通胀率走低、国际收支平衡；应该说，它实现了经济增加的最优模式──高增长低通胀；同时，增长拉动了整体发展。

GDP高增长

增长不等于发展，但GDP的增长是经济发展的基础、硬指标，是判断经济发展程度的重要依据，这一点是无争议的。由图１可见，澳门回归当年，按支出法计算的GDP为1034.78亿澳门元，到2017年为3975.19亿澳门元，增长率为284.16%(即2.84倍)，年均增长率达7.76%，达双位数增长的有7年，分别是2003年的11.6%、2004年的26.75%、2006年的13.31%、2007年的14.45%、2010年的20.26%、2011年的21.67%和2013年的11.2%。根据国际货币基金组织(IMF)的定义，人均GDP年增长率高于3%被视为高增长国家。由1999-2017年，澳门的人均GDP年均增长率为9.54%，数字反映了回归20年澳门经济处于高增长阶段。同时，我们发现到，在高增长阶段中，2014-2016年连续三年出现负增长，分别-1.2%、-21.59%、-0.86%，此外，还有2年的低增长，分别是2002年的2.89%和2009年的1.32%。从整体上看，负增长、低增长都没有影响到高增长的态势。GDP高增长不但直接促进就业，还拉动工资水平，甚至助长了政府财政政策的积极运用，使到资源分配更趋合理。以工资水平看，月工作收入中位数由1999年的4920澳门元增加至2018年的16000澳门元，增长2.25倍；本地居民总收入由2002年的959.74亿澳门元 增加至2017年的3667.53亿澳门元，增长2.82倍，说明GDP高增长直接拉升整个工资水平。此外，特区政府也加大公共服务的投入，教育开支比重由2003年的1.4亿澳门元升至2017的66.5亿澳门元，社会保障由2003年的7.9亿澳门元升至2017年的44亿澳门元；此外，澳门启动了目前世界上少数几个地区才能实现的15年免费教育，65岁以上老人均享有免费医疗，这些都说明政府增加了公共服务的投入，从而拉动了整体发展。

失业率持续走低

失业率是经济发展成就的最核心指标，是经济发展成就的根本体现，如果经济出现增长，失业率不跌反升，这不是真的经济发展成就。尽管奥肯定律指出，当产量增加时，就业量也趋于上升，反之亦然，但这不是铁律，它的升跌，除了依赖市场调节之外，还考验政府的管治能力是否到位。由图2可见，随着产量增加，澳门失业率由1999年的6.8%持续下跌至2017年的2%。尽管2009年出现一个反升的小拐点，失业率由2008的3%升至3.5%，但这个拐点只维持一年就回落到更低水平。理论上，衡量一个地方的充分就业水平，基本上看就业率≥95%或就业不足率≤2%。澳门的情况是，澳门的就业率一直以来均高出97%或以上，就业不足率由1999年的1.3%下跌至2017年的0.4%，显示澳门处于充分就业。此外，澳门的女性失业率低男性失业率，以2017年第四季统计数据显示，男女的劳动人口分别为18.82万、19.48万，比例为49.2:50.8，但女性的失业率都比男性低。在目前大多数国家普遍存在男尊女卑的不平等下，澳门女性劳动力相对男性多但失业率却低，这是充分就业下的一种超越发展，至少实现了男女就业权利的相对平等。这算是一种经济发展成就之一，因为大多数国家地区都没有实现男女就业权利的平等，而澳门回归后做到，且一直保持着。

通胀率反复走低

通胀率反映的是一种持续的价格变动。一般而言，如果一个地方经济实现高增长、低通胀，这称得上是一种发展成就。因为无论从产出法或支出法计算的GDP，假设数量不变，它的变动都与价格有关，所以在一般情况下，GDP的增长都会伴随通胀。然而，甚少国家能够维持一个高增长低通胀的发展态势。由图4可见，澳门回归后初期出现负通胀，2004年开始正通胀，2008年通胀率高达8.6%，之后2011-2014年徘徊5.5-6%之间，2017年回落至1.23%，过去20年通胀率大致呈M形反复走低。多少的通胀率是最适的?根据 Kansas Fed 研究员利用 New-Keynesian 模型估算，最适通膨率在 0.7%～1.4%之间。因此，澳门真正实现高增长(≥3%)、低通胀(0.7-1.4%)只有2004年和2017年。但需要指出的是，澳门作为一个高度外向型的微型经济体，在没有第一产业(原材料)供应下，价格变动受外围因素影响大，因此，能够维持这种通胀率反复走低的格局已不容易。严格而言，这称不上是一种成就，但也是成绩之一。同时，也要指出的是，在衣食住行等基本需要方面，它们与综合指数的离散程度相对不高，几本上都紧靠在一起，这显示关系到民生方面的供给还是有保障的。

国际收支顺差

国际收支从本质上是国内经济状况的对外反映，同时又反作用于国内经济的运行。对于一个天然资源匮乏的，且高度对外依赖的微型经济体而言，能够保持国际收支顺差，属于一种夹缝成长的经济模式。由图5可见，澳门整体的国际收支平衡基本上都是产生顺差，只有2013年产生逆差，为45.67亿澳门元；2002年的顺差为16.2亿澳门元，到了2011年高达816.15亿澳门元，2017年则回落到2002年的水平。顺差主要来自经常帐中的服务，其次来自金融帐中的债券投资。以2011年为例，服务交易额为2329.38亿澳门元，高出经常帐1202.66亿澳门元93.6%；债券投资150.69亿澳门元，占非储备性质的金融资产188.67亿澳门元的79.87%。然而，理论上的国际收支应趋向平衡的，顺差期或逆差期过长都是一种不均衡的表现。值得留意的是，澳门的国际收支顺差背后隐藏着结构性风险，例如，经常帐一般不超过当年GDP的4%，误差与遗漏的绝对值不应该超过当年进出口总额的5%。由图6可见，在澳门的国际收支平衡表中，经常帐/GDP、误差与遗漏/进出口总额，大部分时间都高出合理值范围。尽管有些方面是客观环境产生的必然现象，但至少误差与遗漏/进出口总额应回归IMF的标准设置。

经验：意识到政治与经济是分不开的

由上可见，澳门过去20年实现持续经济高增长、低通胀、充分就业的最优均衡发展，这对一个仅有31平方公里、自然资源匮乏的微型经济体而言，是难以想象。过去不少学者都指出，因为澳门成功实践“一国两制”，所以得到中央政策的支持，是中央政策驱动澳门经济持续高增长，这一点在澳门学界是有一定共识的。然而，具体“一国两制”实践如何影响澳门经济增长？学界缺少深入探讨。本人认为，由图7可见，澳门经济之所以在回归20年实现持续高增长，从供需理论上看，主要是澳门特区意识到政治与经济分不开，因为有了这种意识，所以才有严格按照基本法办事，成功实践“一国两制”的行为；因为满足“一国两制”的政治需求，所以获得中央政策不断供给，解决了产业化所需的土地、资金和人才问题。

政治与经济是分不开

研究转轨经济学闻名的诺贝尔经济奖得主斯蒂格利茨在《不平等的代价》一书指出“政治与经济是分不开的” ，当然，他的观点主要涉及自由市场与政府干预，不平等既是政治问题也是经济问题。此外，马克思的生产力理论(生产力─生产关系─上层建筑)中的作用力与反作用力，也说明了政治与经济是分不开。不管从哪一个理论层面看，政治与经济都是紧密相连的。至于西方经济学主张唯自由市场论强行把政治从经济中剥离出去，这不合符政治与经济共生的发展规律，是有缺陷的理论。

从本质上看，“一国两制”是政治与经济分不开的根本体现。首先，“一国两制”是政治产物。“一国两制”的最先提出是一种政治动机，它的目的就是想通过“两制”和平地解决“一国”领土完整问题，如台湾、香港和澳门，所以“一国两制”中的“一国”体现的是政治利益。其次，“两制”体现的更多是经济考虑。“两制”的实施就是为了避免了“一国”的政治因素影响了当地的经济发展，例如：港澳台是奉行资本主义制度，与中国的社会主义制度有本质上的不同，如果采用“一国一制”而不采用“一国两制”，尽管符合政治上一致性做法，但制度上的强行取代必然冲击当地的经济发展，这是完全可以预期的。可见，“一国”体现的是政治意图，“两制”体现的是经济意图，“一国两制”加起来决定政治与经济是分不开的。

自澳门回归开始，澳门社会就抓住了“一国两制”的本质。学术界分别提出“先一国，后两制”、“坚守一国之本，善用两制之利”，前者主要是明确宪法与基本法关系，好好落实“一国两制”而提出，如骆伟建教授认为“讲‘一国’下的‘两制’关系，是有一个前提，即统一的国家。不能离开统一的国家讲‘两制’。”后者主要是配合“一带一路”、“粤港澳大湾区建设”而提出，澳门行政长官崔世安在澳门特别行政区成立十八周年庆祝酒会上指出：“必须要坚定对‘一国两制’的信心，不断凝聚共识和力量，坚守‘一国’之本，善用‘两制’之利，融入国家发展大局，确保澳门长治久安。”从“先一国”到“一国之本”，无不体现了澳门社会对“一国两制”的一种认知──即政治与经济分不开的。因为有了这种认知，澳门特区与香港特区在尊重“一国两制”上有明显的差别，澳门从回归至今未发生任何不尊重“一国”的示威游行，相反，澳门社会更形成“爱国爱澳”的核心价值观，根据澳门理工学院一国两制研究中心做的一份民调显示，认为澳门的核心价值是“一国两制”、“爱国爱澳”的占比最大比例，分别为66.76%和62.85%，。

新均衡发展：需求创造供给

由图2可见，经过20年，澳门经济实现了新均衡发展──GDP实现高增长，主要因为澳门特区满足“一国两制”下的政治需求，所以换来政策供给，说白了，这就是上面所指的政治与经济分不开的利益交换。简单来说，就是政治力的反作用于生产关系、生产方式，促使生产力的提升。这种新均衡发展的机理是“一国”与“两制”的利益高度关联，政治的注入构成经济增长的动能所致。理论上，需求创造供给是用来解释市场，但同样可以用作解释“一国两制”下的新均衡发展。

澳门特区创造了“一国两制”下的政治需求。正如上面所述，“一国两制” 的根本体现是政治与经济分不开，它是由“一国”加“两制”组成，应该说，“一国”是利益之本。澳门由回归一刻开始，就坚守一国之本。有三个方面大致上能够说明：第一，严格按照基本法办事。第二，宏扬爱国爱澳价值观。第三，起到“一国两制”的示范作用。

第一，严格按照基本法办事。在“一国两制”下，坚守一国之本之道在于严格按照基本法办事，正如乔晓阳在澳门基本法颁布25周年研讨会上发言时指出，“一国两制”的成功实践离不开宪法和基本法。过去20年，从坚守一国之本角度看，澳门基本上是严格按照基本法办事。”例如：澳门回归不久就萌生第23条“澳门特别行政区应自行立法禁止任何判国、分裂国家、煽动判乱、颠覆中央人民及窃取国家机密的行为，禁止外国的政治性组织或团体在澳门特别行政区进行政治活动，禁止澳门特别行政区的政治性组织或团体与外国的政治性组织或团体建立联系。”立法，但由于受到香港特区反对第23条立法拖累，延至2009年, 立法会根据《中华人民共和国澳门特别行政区基本法》第71条（一）项和第23条的规定进行了维护国家安全的本地立法，相比之下，香港至今有关第23条立法仍遥遥无期。此外，自全国人大常委会2014年11月决定将每年的12月4日规定为国家宪法日以后，2015年开始，澳门特区政府法务局即有计划地到澳门的大学和中学开展宪法与基本法讲座。

第二，宏扬爱国爱澳精神。爱国爱澳实质上就是“一国两制”的价值体现。在澳葡统治时期，由于发展不平等，澳门的华人群体中一早就产生了一股爱国精神，回归后，在“一国两制”、“澳人治澳”、高度自治下，澳门人随即当家作主，爱国爱澳的价值观实时在社会上得到凝聚和共识，形成特区管治下的核心价值观。爱国爱澳不是随便说说的一句话，而是经得起实践的检验。例如：香港社会直到现在不时有人反对自由行政策，反观澳门，只有65万人口，32平方公里面积，自2014年开始接待游客人数突破3000万，极大的流动性挤占，也没让澳门社会出现香港这般反对内地自由行政策。当然，这不能说澳门社会内部没有怨言，但针对的不是自由行政策，而是针对澳门特区政府的旅游政策是否发生管理失当。此外，国歌法在香港争论不休时，澳门于2017年11月28日，行政长官以行政命令方式公布全国性法律──《中华人民共和国国歌法》。另外，根据澳门理工学院一国两制研究中心做的一项2017年民意调查，在有效受访的1099人中，有675人认为爱国爱澳门是澳门的核心价值。可见，澳门的爱国爱澳价值观不是口号，它具有传统的基础，更结合“一国两制”制度优势的条件，最终在历史文化的路径依赖中衍生出来，是实实在在经得起检验的一种社会价值观。

第三，起到示范作用。“一国两制”是政治的产物，它的示范作用显然在政治认同上，让台湾相信“一国两制”，接受“一国两制”。在我看来，主要的示范作用有三方面：一是是否认同“一国”；二是“两制”在“一国”下是否运作得更好，不变形、不走样；三是基本法规定的“港人治港”、“澳人治澳”、高度自治是否得到保持。从这三方面看，澳门特区基本上起到成功实践“一国两制”的示范作用。正如上述有关坚守一国之本、爱国爱澳的阐述，说明了澳门对国家具有高度认同，在政治上起很好的示范作用；澳门继续沿用原有资本主义制度，而这种制度在“一国两制”下并没有产生明显的不协调，澳门经济高增长比回归前澳葡时期明显好，且更好地拉动了社会全面发展。例如，除了上面所述的经济高增长和居民充分就业之外，澳门推行了世界上为数不多的15年免费教育、65岁或以上享有免费医疗，澳门本地居民享有双层社会保障等。此外，根据澳门理工学院一国两制研究中心做的一项2017年民意调查，在有效受访的1047人中，有780人认为回归17年来个人生活有所改善。以上两点足以说明示范作用的三个方面。

国家政策供给。从需求创造供给看，因为澳门特区满足了“一国两制”下比较关键的政治需求，如“先一国，后两制”、“坚守一国之本”、严格按照基本法办事等政治主张；又因为国家政策的有效供给，使澳门经济实现高增长，居民工作生活得以改善，从而特区政府摸索到20年恒之有效的发展经验──明白政治与经济分不开的道理，要想澳门经济可持续发展，必须努造创造和满足“一国两制”下的政治需求，最好能起到“一国两制”的示范作用，这样的需求必定能换来国家政策的有效供给。事实上，过去20年，澳门得到了国家不少政策供给，如自由行政策，2018年个人访澳人数达1227万人次，使澳门传统旅游娱乐业获得迅速发展；再结合2005年澳门历史名城成功申遗、2017年澳门获教科文评为“美食之都”，这些的政策供给奠定了澳门世界旅游休闲中心的地位。另外，不得不提的是博彩业合法化政策的单一供给，使澳门博彩业在中国市场上享有垄断地位，再结合澳门独特的历史发展路径，澳门博彩业收益规模在2006年就超越拉斯维加斯。

综上1、2点所述，在新的供求交换下，澳门经济实现了新均衡发展。当然，在这个交换的过程中，也存在着各种政治上、经济上的利益博弈，而我们现在所看到的需求创造供给，与封闭下的自由市场调节不一样，至少不完全由价格决定，而是由整体利益决定。

                                    图7 澳门经济实现新均衡发展的机理

挑战：经济增长由量向质转变

上面介绍了澳门过去20年的经济发展成就，指出了澳门是如何在“一国两制”下获得这种经济高增长。然而更要指出的是，这种高增长背后也隐藏了不了刻不容缓的挑战。

经济高增下衍生的结构性问题

博彩业独大衍生的产业结构失衡。在本人的两部专著中，采用了量化分析、理论分析，说明了澳门存在产业结构失问题，且由博彩业独大引起。澳门存在什么产业结构问题？第一，产业结构不完整。由于澳门陆地面积只有31.9平方公里，在地理条件稀缺下，自然淘汰了第一产业，自从澳葡政府1980年采用产出法统计开始，就没有把第一产业纳入统计，直到现在澳门仍然维持第二、第三产业的不完整结构。第二，第二三产业之间的产值、就业比重不协调，从表1可见，以2016年为例，第二产业的产值比重只占9%，第三产业的产值比重占91%，理论上，第二产业的主要功能是产值，第三产业的主要功能是就业，而澳门的情况则是第三产业几乎是垄断了第二产业的产值功能，形成了头重身轻的失衡问题。第三，博彩业独大，由表1可见，博彩业产值比重占第三产业的比重由1999年的22%增加到2016年的31%，而博彩业就业比重占第三产业的比重由1999年的10%增加到2016年的22%，博彩业在产值比重和就业比重上具有明显的独大现象，它既支撑过去20年澳门经济高增长的根本动力，同时在产业间也产生挤占效应，致使新兴产业无法崛起，最终无法使经济升级转型。第四，制造业空心化。一般而言，判断是否出现产业空心化，应该同时满足三个标准：一是制造业等物质生产部门地位降低，产出比重降到服务业之后；二是制造业迅速地转移到了国外；三是服务部门与物质生产部门之间结构失衡、失调。由表1可见，澳门制造业的产值比重由1999年的9%跌至2016年的1%。可以说，制造业空心化是产业结构问题中的一个核心问题，它的出现某程度说明了在产业升级转型过程中，资本密集没有朝着技术密集转变，经济动力依然依赖资本，而不是技术创新。澳门作为一个微型经济体，对外高度依赖的发展特点已经使得这种发展相当被动，如果没有一定的技术创新去支撑经济全球化的变化，它将更被动，更难适应全球性或区域性的经济危机。

表1澳門產業結構不協調的比較(1996、2016年)

博彩业独大衍生其他结构性风险。第一，税基狭窄的结构性风险。以2018年为例，博彩业税收占特区政府收入高达78%，已形成博彩财政；在博彩财政下，几乎是以一个行业的税收去支撑一个特区的支出，加上特区政府近年不断地将派糖措施和福利政策变成一种长期有效机制去执行，这种刚性支出特别容易产生“一篮子鸡蛋”的风险；当博彩业收入不景气时，博彩税减少，但社会刚性支出不变下，税基狭窄的结构性风险就会即时涌现，甚至发生蝴蝶效应。第二，增加国家资本管控的风险。这个风险的产生是因为澳门赌收的80%来自内地的资金，这与内地目前继续执行外汇管理制度存在矛盾；换句话说，当澳门的赌收蒸蒸日上时，内地的资金管控风险也在增加。以2018年澳门博彩业收益为3038亿澳门元，剔除汇率之后的80%仍然有2100亿人民币流入澳门博彩业。这个风险最明显的是催生地下钱庄和引发一连串洗钱问题，最终会扰乱内地的金融秩序。可见，博彩业独大不但引致产业结构失衡问题，而且衍生的结构性风险日益突显，不得不防。

挑戰在於经济增长由量向质转变需要改革

理论上，经济增长由量向质转变可以理解为技术创新，产业升级，产业结构优化的过程，也可以理解为粗放型生产向技术集约型生产的过程，这是一种发展规律。无论从哪一角度理解，由量向质转变都关系到技术创新。

之所以提出澳门经济增长由量向质转变，主要因为这种经济高增长下衍生的结构性问题，如果这个结构性问题一日不解决，它必然引发结构性风险，例如：博彩财政引发的财政赤字；內地大量资金流入博彩业衍生的洗钱风险。当中更要指出的是，博彩业属于特殊产业，作为支撑特区的经济支柱，尽管合法化，对任何人来看都是一种旁门左道，缺乏道德高地；相反，如果今天澳门的经济高增长不是旅游博彩的模式，而是旅游财富管理的模式，则不用过于紧张地讨论由量向质的转变，因为财富管理属于知识经济，它远胜于博彩业这种既特殊又粗放的资本操作。

要实现经济增长由量向质转变，毫无疑问，技术创新是根本的切入点和必然的选择。技术创新需要的必要条件，如研究人员、资金、法律制度、产业政策，绿色环境等。除了资金之外，其他四项澳门基本上是不同程度的缺位，这其一。其二，博彩业独大产生挤占效应，当中就影响到技术创新。因此，特区政府要推动经济增长由量向质转变，先解决博彩业独大问题，后解决技术创新所需的必要条件。这些都必须通过制度改革才能实现。

从目前来看，改革的挑战有三：挑战一，改革博彩业。因为博彩业独大是造成结构性问题的原因，所以改革博彩业是一个关键的切入点。改革博彩业的目的是降低它的挤占效应，从而腾出空间建立科技创新所需的条件。然而，改革博彩业是一项巨大的挑战，这在于博彩税与政府收入捆绑、博彩财政间接捆绑整个社会利益，可以说，这是一个多重利益捆绑下形成的结；要解开这个结，有两个选择，一是循序渐进式的小改革，阻力小，效率慢；二是大刀阔斧式的大改革，阻力大，效率高。可以肯定，澳门要走以科技创新的道路，这个结必须得解，且必须以供给侧改革去解。当下的挑战是，澳门正面对粤港澳大湾区建设，而大湾区可以提供澳门技术创新所需的必要条件，如果短时间内不能改革博彩业的挤占效应，那么澳门没有空间配合大湾区，自然会失去科技人才流入澳门的发展机遇。相反，如果特区政府采用大刀阔斧的改革去解开这个结，从起跑在线看，澳门特区还是可以抓住大湾区的发展机遇，有机会在前几名冲线。但不容否定，改革带来的阵痛是无法避免，这是一个难点，它难在不确定风险高。因此，挑战在于两难选择。挑战二：改革一个适合于技术创新的制度环境。当下的挑战是，制度始终是由人去建立，制度的好坏很大程度上取决于政府有为与否。在我看来，现在的澳门特区政府还不能定义为有为政府。要使现在的政府变成一个有为政府(如新加坡政府)，公共行政改革必须一步到位，但现实上几乎做不到，因为体系内的权责利关系既复杂又不公，以最简单的例子来说，公务员招聘制度花了8年时间去建立，但到头来问题还是没有解决，不是效率低，就是不公平。此外，制度也存在竞争性的，意思说制度你有，我也有，你优，我也优。澳门特区政府能否做到与时俱进的制度优化，从而保持着制度竞争性，这也是一大难点。挑战三：利用粤港澳大湾区建设的发展机遇解决技术创新所需的必要条件。澳门作为大湾区的核心城市之一，是可以借助大湾区的发展机遇可以解决技术创新所需的必要条件。但挑战也不少，因为粤港澳大湾区涉及到一国、两制、三个关税区、三种货币，面临着世界上其他湾区建设所没有的新情况，因此它考验“一国两制”新实践模式。当中最大的挑战是除了在法律制度创新供给上有效率之外，还要在粤港澳三地上要做到真的制度融合。它的难点不但在于澳门特区自身，还要积极做好三地的协调工作，如果做不好，那么再多的发展机遇澳门也抓不住。

小结

可以肯定“一国两制”是影响澳门特区过去20年经济高增的关键性因素，在此基础上，本文通过经济学的供需理论分析，指出澳门这20年的新均衡发展(经济高增长)是完全建基于一种较特别的需求创造供给。其中达致新均衡点的一个关键点是澳门意识到“一国两制”下出现政治与经济分不开的特质。因为这种意识，澳门特区在过去20年满足了“一国”下的政治需求，而政治需求则不断地在换来国家政策有效供给，这样才使到一个毫无自然资源的微型经济体实现新的均衡发展，这是对“一国两制”影响澳门经济的一种机理解释，也指出了这是澳门经济高增长的一种模式。当然，我们也看得到澳门这种高增长背后也隐藏了刻不容缓的挑战，主要挑战是澳门目前的高增长是由旅游博彩业支撑的，既特殊又粗放的资本操作。澳门在增长模式上必须作出由量向质的转变，这不但利己也利国。然而，转变的关键在于技术创新，而技术创新更多取决于制度改革。目前，澳门面临三大挑战，第一，改革博彩业的阻力大；第二，改革一个适合于技术创新的制度环境需为一个有为政府；第三，澳門要做好粤港澳大湾区建设的協調角色不容易。盡管這些挑戰擺在面前，更大的挑戰排在後面，但澳門特區政府還是有條件克服這些挑戰，根据《澳门基本法》的相关规定，澳门特区享有立法自主、政策自主、财政自主等最有利于经济改革的制度优势；其次，澳门特区政府享有财政丰裕的比较优势。截至2018 年9 月底，澳门特区政府的财政储备为5145亿澳门元，如此财政丰裕足以支撑特区政府推行大刀阔斧的制度改革。

作者简介：谢四德，澳门理工学院一国两制研究中心讲师、经济学博士。研究方向：澳门产业结构优化。