编者按：中共十八大以来，我国生态文明体制改革力度空前，但由于我国在生态环境保护方面的历史欠账较多，内生于旧有发展理念和发展模式的生态环境保护制度在短期内难以实现彻底变革。针对现有体制机制改革过程中所呈现的不系统、不完善的问题，我院主持编写的《2019中国改革报告》提出应把着力点放到加强制度的完善、制度的集成以及协同高效上来，一方面巩固和深化这些年来我们所取得的改革成果，另一方面推动我国生态文明制度体系更加成熟更加定型。现摘编，供参阅。
中共十八大以来，中央制定了生态文明体制改革的50多个专项方案，一些重大的制度建设实现了突破，但也存在着一些亟待改进的空间。一是改革方案的部门色彩浓厚，导致参与改革文件制定的主体不充分。由于一些专项方案的制定大多是由某个部门主导，因此不同程度地带有部门色彩，虽然这些专项改革方案在制定过程中，也会向其他部门、地方、智库、专家学者征求意见，甚至有一些还会向社会征求意见，但目前尚缺乏行之有效的方法、规范化的程序来确保多部门、多方面的意见被充分吸纳和有机整合，从而导致改革方案存在一定程度的不完整，方案实施过程中的协同性也会降低。二是改革方案中激励机制欠缺，主动开展生态文明体制改革的动力不足。目前无论是督促政府的作为，还是规范企业的行为，大多采取约束性措施。对政府部门开展生态文明评价考核，对领导干部实施生态环境损害责任终身追责，开展自然资源资产离任审计；对企业实施排污许可，要求企业实施生态环境损害赔偿；以及全覆盖式的环境保护督察，党政同责，一岗双责等，这些严格的约束性措施，可起到震慑作用，但同时也会抑制主体的积极性。尤其是由于缺乏相关激励制度安排，一些领导干部和守法企业难于主动积极作为。三是改革方案中市场的主体作用还未完全建立，市场活力尚未激发。生态文明体制改革的根本目的是为了通过改革推进生态文明领域国家治理体系和治理能力现代化，解决人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾，提供更多优质生态产品的供给，努力走向社会主义生态文明新时代。以往我国体制改革方案中政策的重点集中在顶层设计，所采取的措施主要体现了政府监管层面上的全方位加强，而生态文明建设光靠政府的行政推动和监管加强还远远不够，需要建立完善的市场机制。目前在具体的市场机制方面，还有很多需要完善细化的领域，尤其是市场活力的激发。
生态文明体制改革重在落实，近年来国家在改革的指导思想上、方案的制定上比较系统全面，但由于推进机制的不完善，在具体的执行和落实中，政策的走形，改革的形式化、表面化，政策效应的折扣等问题层出不穷。
一是“重方案制定、轻方案执行”的现象较为普遍，用会议传达会议，用文件复制文件，“改革方案印发了，改革任务就完成了”的片面认识与做法大有人存在。近年中央印发了数十个生态文明体制改革专项文件，这些文件以公文形式下发至地方，由于改革任务繁重，并非每个改革方案都被列入督办的工作内容。地方出台的相应改革方案中，在一定程度也存在“照抄”中央改革方案的情况。由于改革推进、督办和评估机制的不健全，改革的落地和实施最后究竟解决了多少实际问题，群众到底认不认可、满不满意等情况难于真实有效掌握和及时反馈，社会公众参与监督改革推进落实的情况仍较少。二是协作机制不完善。当前一些生态文明体制改革的推进涉及多个同级部门，往往要求“某个部门牵头并会同其他部门实施”。但在实际推进过程中，牵头部门与其他部门往往是同级，缺乏协调其他部门的手段，在部门的职责分工中，有时也缺乏明显的责任边界，这就进一步增加了改革的协调难度，导致改革进缓慢，也导致一些部门和地区在改革过程中，选择性改革问题，局限于自己“一亩三分田”的固有思维，“有利益先改，无利益后改甚至不改”的现象普遍。三是示范推广效应没有真正发挥出来。试点是我国推进改革开放的一种重要机制，我国在推进生态文明体制改革时也广泛采用了这种“由点及面”的工作方法，对于一些实施条件不够成熟、实施成效不够明朗的生态文明制度，中央鼓励各地区依据改革总体方向，从本地实际出发，积极开展试点，为全面推进生态文明体制改革进行“探险”“探路”。近几年，中央先后开展了“水流产权确权试点”“湿地产权确权试点”“跨地区生态补偿试点”“重金属污染修复试点”“自然资源资产负债表编制试点”“领导干部自然资源资产离任审计试点”等，但是由于缺乏建设和评价标准，这些试点重建设轻推广，难于有效发挥试点的示范和引导效应。一是生态文明体制改革的理论支撑不足。目前生态文明体制改革方案中的不少制度安排在研究层面尚缺乏统一的理论方法支撑，生态文明体制改革的相关理论研究滞后，不仅影响了生态文明体制改革方案设计的完整性，也使得生态文明体制改革在推行中遇到困难。例如，自然资源资产的产权理论滞后，由于自然资源往往集自然属性、经济属性、社会属性于一体，在确定产权时，往往难以分割这三类属性，为自然资源和生态空间确权带来难度，也导致国有自然资源资产所有权分级行使执行中的困难。再例如，生态产品价值实现理论滞后，目前缺乏统一的被认可、可操作的生态产品价值实现框架，导致不少建立在生态产品价值实现基础上的制度难以大范围有效开展。
二是生态文明体制改革所需的资金投入不足。一方面，政府投入不足。尤其是在一些欠发达地区，本身生态环境脆弱，为了守护青山绿水，摒弃传统工业，致使财政税源减少、财政收入捉襟见肘，就更难以对生态文明制度实施所需的基础设施、示范项目、能力建设等投入足够资金。另一方面，企业资金投入不足，治水治气治污等生态项目投入大、见效慢、回报周期长，社会参与的积极性普遍不高。三是生态文明体制改革的专业性人才供给不足。生态文明体制改革的专业化较强，往往需要专门的人才技术支撑。例如，实施领导干部自然资源资产离任审计制度，需要复合型专业人才。以往的审计大多侧重经济责任、财政财务收支等审计，审计人员的专业结构大多以财务、投资、计算机技术等为主，而领导干部自然资源资产离任审计涉及的部门单位数量多，自然资源资产种类范围广、专业性强，审计人员目前掌握的自然资源资产管理方面的政策、法规，积累的审计工作经验，还不能满足当前需要。除人才的专业技能不足之外，人员数量也难以满足当前繁重的生态文明体制改革任务的需求。环保督察在执行督察行动时就发现，地方尤其是基层环保部门能力建设滞后，环保技术基础薄弱，环保业务能力不能完全适应工作需要。建立一个系统完整的生态文明制度体系，是生态文明建设根本保障，也是进一步深化生态文明体制改革的关键。然而，生态文明制度建设不是一朝一夕的事，具有长期性和复杂性，生态文明体制机制的构建尤其是制度体系性的建设与完善，需要多方持之以恒的努力。我国生态文明体制改革前期重点是夯基垒台、立柱架梁，而当前重点在于全面推进、积厚成势。针对现有体制机制改革过程中所呈现的不系统、不完善的问题，我们需要把着力点放到加强制度的完善、制度的集成以及协同高效上来，一方面巩固和深化这些年来我们所取得的改革成果，另一方面推动我国生态文明制度体系更加成熟更加定型。一是逐步扩大改革方案制定的参与主体。中央要加强对生态文明体制改革方案制定的统筹协调，尽可能吸收各部门、各地区对改革方案的意见，健全意见征求的实施机制，确保意见征求对象选择精准、覆盖全面，完善意见吸收保障机制。同时，加强智库对生态文明体制改革方案制定的决策咨询支撑，加强方案制定的前期研究、充分论证。健全改革方案的第三方评估机制，吸纳社会组织和公众的充分参与，增强第三方评估的独立性、约束性。
二是增加正向激励的生态文明制度内容。激发领导干部、企业、社会组织和公众自觉参与生态环境保护的积极性。对于生态文明建设做出积极推动和突出贡献的领导干部，给予表彰和更多晋升机会，同时建立健全容错纠错机制，激发广大干部新担当新作为；对于遵纪守法和严格执行环保排放标准的企业，给予相应的奖励、税收优惠或政策支持，调动企业守法和保护环境的自主性自觉性；完善信息公开制度，建立健全生态文明体制改革的社会行动体系，设立专项资金，对保护和改善生态环境有突出贡献的个人给予表彰，树立正确的社会风尚。三是加强方案设计中的市场培育和市场机制的建设。体现市场调控主导的生态文明体制改革，政府作为生态环境产权市场的监管主体，而不是直接的建设、管理主体，通过建立生态环境产权市场，赋予可监控的经营权或者相关组织、个人直接占有、管理的方式进行生态文明体制改革，不仅节省了政府的财政投入和自然保护区的运行费用，而且还有利于吸收社会资本来进行生态环境保护。一是健全生态文明体制改革方案的实施督办机制。建议中央在现有的督察督办机制中，尤其是中央环保督察中，扩大有关生态文明体制改革任务落实情况的相关内容。建议各专项方案制定部门，也可选取重点改革任务，定期开展地方执行落实情况督察。评价地方的改革任务执行落实情况，不仅要看地方是否颁布相关的改革文件，还要看改革是否解决了实际问题、取得了哪些务实成效，社会民声的反馈，要结合看改革是否给老百姓带来获得感。
二是建立跨部门、跨地区的生态保护协作机制。可以专门设置中央垂直管理的生态文明体制改革协调委员会，这个跨部门跨区域的协调机构应该是一个强势的、实体性的执行机构，不是一般性的协调机制，要有法定授权，可以审批、环评、审查、检查以及协调实施环保项目。要做好协调机构与区域督察机构以及环境保护主管部门等相关部门的有序衔接，明确领导和协调职责，完善工作机制和程序，新设立区域、流域机构应把协调职能作为重点，而不是解决一般性的各区域环境守法问题，其环境执法权限和属地环境执法应有序衔接。类似这样的强势区域协调和环保机构在美国、法国、韩国等也比较通行，它们分片管理全国各个地方，拥有一些综合协调、行政管理、监督执法和实施项目的职能。三是建立生态文明体制改革典型案例的推广机制。改革中出现的典型案例往往对形成改革共识、增强改革信心、瞄准改革方向提供较好的示范作用。建议进一步完善生态文明试点、示范制度，在扎实推进试点工作的同时，持续跟踪关注和评估试点进展及成效，尽快建立健全评估验收标准制度，对于不符合要求和偏离目标的项目，及时终止，避免资金浪费，对于可持续可推广的项目，及时总结经验，进行宣传和推广，最大程度地发挥其在生态文明建设中的示范引领作用。同时，建议中央有关部门定期或不定期开展生态文明体制改革创新案例评选活动，采取案例发布、政府文件、媒体宣传、现场会议等多种形式推介典型改革经验和模式，加快形成改革成果推广复制的良好局面。一是加快生态文明体制改革的相关理论研究。生态文明体制改革必须在习近平生态文明思想的指导下，加强相关理论研究和建设，以理论来指导实践，以理论来确保实践的顺畅推进。加强在自然资源资产产权、自然资源资产负债表、生态环境价值核算、生态产品价值实现、市场化的生态补偿、生态环境损害赔偿等方面的理论研究，探索将“绿水青山”转化为“金山银山”的理论路径，推动自然资本价值体现和价值实现，为加快建立自觉保护生态环境的动力机制提供理论支撑。
二是创新生态文明体制改革的投融资机制。在强化财政保障的同时，鼓励引导社会投资进入生态环保市场。按照“政府主导、多元投入、市场配置、社会参与”的原则，通过政府资金投入引导和有效政策配套，激发市场主体投融资积极性，形成结构多元、规范高效的多层次生态文明建设投融资机制。可以鼓励各类市场主体通过政府购买服务、PPP等方式参与污水处理、垃圾治理、黑臭水体治理、农村环境整治等领域的建设和运营；有条件的区域可以培育本地环境治理和生态保护市场主体，通过市场化运作不断发展壮大，并将业务拓展到各地；还可以发挥绿色金融服务平台作用，积极与开发性、政策性金融机构合作，探索以市场化的基金运作等方式，健全多元化投入机制；发展绿色产业，支持污染企业和退养户转岗转产，培育新的经济增长点，构建绿色产业体系，探索生态扶贫等，使绿水青山产生巨大的生态效益、经济效益和社会效益，从而形成生态文明体制改革资金链良性顺畅的循环。三是强化生态文明体制改革的人才保障机制。现阶段生态文明体制改革和生态文明建设人才的学历结构不合理、人才培养体制不完善、专业人才比例小、培养途径较少和对知识学习的积极性不高等问题严重制约着生态文明的推进进程。为此，建议一方面可以组建生态文明体制改革专家库，对我国现有的专业人才进行整合和引智、借智，为生态文明体制改革提供智力支撑，另一方面，相关部门加强已有人员的培训和再学习，同时还可以通过从国外或其他渠道引入一些高精尖的师资团队，并切实保证师资团队的与时俱进，促进师资团队科研能力、教授水平的不断提升，培养新时代生态文明建设所需的新型和复合型人才。作者系中国社会科学院生态文明研究智库，环境经济与管理研究室主任。本文摘编自深圳创新发展研究院《2019中国改革报告》生态体制改革篇。
