李南宇：央行发行主权数字货币（DCEP）的机遇及其法律问题——兼论全球监管合作构想

央行发行数字货币的机遇与挑战——突破SWIFT的局限

DCEP的发行推广不可避免要与SWIFT的封锁相对抗。“环球同业银行金融电讯协会”（英文缩写“SWIFT”）是成立于1973年的一个国际银行同业间的国际合作组织。SWIFT连通着全球200多个国家的超过一万家金融机构，每日资金转移次数高达千万次。可以说，在金融世界中，不同国家交易主体间的资金往来，必须通过SWIFT的成员银行进行，并无其他系统可供选择。

然而，这个掌握了几乎全世界金融业之间资金流动的所有信息情报和渠道的国际组织，似乎在运行过程中暴露出来一些问题，并对人民币国际化乃至我国的金融安全形成潜在的风险。

首先，SWIFT数据库蕴藏国家机密和商业秘密，只要顺着交易线索进行深度挖掘，就可以获取大量国家机密和商业情报。在2001年的9·11恐怖袭击事件后，美国获得了进出SWIFT数据库的权力。此后，美国不单单用它来控制恐怖活动，更运用SWIFT对自己的政治对手进行金融上制裁。2005年美国通过分析SWIFT数据库对朝鲜进行经济制裁，对依赖对外贸易的朝鲜经济造成致命打击，金融制裁仅仅四周后，朝鲜一反常态，主动联系美国要求重启六方会谈。无独有偶，伊朗也于2012年遭受美国的“金融核打击”，因实施核计划遭受制裁而被踢出SWIFT系统。由此可见，依赖SWIFT存在很大的战略安全风险，国家和金融机构的痕迹被储存于数据库，而数据库的安全性却值得怀疑，一旦某些国家利用数据库的数据对中国发动金融制裁，国家安全将面临严峻挑战。

其次，在运行层面，SWIFT的高成本和日渐显现的低效率呼唤另一套系统去替代。中国国际经济交流中心副理事长黄奇帆在首届外滩金融峰会上对电汇到账期间、交易规模限制以及高昂的服务费的质疑从侧面反映了SWIFT的服务供给可能与现实需求不完全匹配。在其处于全球支付体系垄断地位的前提下，它的自发革新似乎缺乏动力。但在缺乏一套替代系统的当下，更高的成本和对安全性的担忧使各国金融机构过度依赖SWIFT，即使被“薅羊毛”也只能忍气吞声。

上述SWIFT系统的弊端为中国不惜高成本也要打造一套清算系统提供了理由，实际上，中国从2012年就启动了跨境人民币支付系统（CIPS）的建设。

而DCEP的发行将助力CIPS的进程，突破欧美尤其是美国的经济封锁。如果DCEP选择基于区块链网络的交易和支付系统，那将根本不需要使用银行之间的清算网络，也无需使用美元主导的国际支付清算系统。加密数字货币的流通，不受银行之间的网络的限制，持有加密货币的用户可以在世界上任何一个地方进行直接交易。此外，央行数字货币的普及还能简化清结算流程，加强贸易资金往来，为跨境电商跨境支付提供极大便利。通过集中式分账式账本和分布式银行分类账系统，DCEP的问世将减少过去跨境交易中需要用到的中介机构，让跨境支付清算更加迅速。可以设想，当DCEP开始使用推广，通过数字货币系统进行跨境支付，将具有效率高、手续费低、使用门槛低的优势，在某些网络信号覆盖不到的“一带一路”沿线地区，“双离线支付”功能也支持无网络环境下的支付交易。以DCEP为基础的人民币中心的国际结算体系，将有望加速人民币国际化的进程。

央行数字货币法律问题与国内监管构想

DCEP发行法律问题

虽然目前我国DCEP尚处研究调试阶段，但与法定数字货币相关的法律法规也应当进入研究与探讨阶段。央行数字货币DCEP是国家信用背书的运用区块链及电子加密等技术构建的全新货币，《中华人民共和国中国人民银行法》对传统法定货币面额、样式、图案、规格等的规定不能覆盖数字货币。未来需要在立法中对DCEP的表现形式和制作方式进行准确定义。此外，这一革新具有深远的战略意义，与所有人民币的使用者都息息相关，因此，在立法效力层级上面，理应需要通过全国人大或全国人大常委会通过的法律加以规定，仅依靠央行出台规章推行人民币数字化，在效力方面难以支撑DCEP所需要的国家公信力。因此，央行若要全面推行DCEP，应当立法先行，对《中华人民共和国中国人民银行法》《中华人民共和国人民币管理条例》等相关法律进行修改。需要修改的配套法律法规还包括商业银行法、反洗钱法以及开户认证、非银机构支付管理等法律法规。在全面推行DCEP之前，可以在部分地区率先试点，同时，立法机构需要结合试点实践指导立法修改，并在试点推行全国的过程中及时修改法律，赋予央行数字货币的发行权，以期“名正言顺”，在便民利国的同时拥有法律的保驾护航。因此，考虑到现在的经济发展需求，只有中央银行在今后发行数字货币时，通过法律明确规定其具有和实体货币相同的法律属性、法律地位，才是真正意义上的法定货币。

为了实现国家战略，中国积极发行DCEP，但金融科技与法治的融合并不容易，对DCEP的监管需要央行及各监管主体制定业内标准。DCEP采取双层运营模式，且央行不预设下层运营机构的技术路线，谁的路线好，谁最终会被公众接受、被市场接受，谁就最终会跑赢比赛，这是一个“市场竞争选优的过程”。但不预设路线并不等于没有规则或标准。因此，如同金融行业一行两会的监管，对央行数字货币的技术和法律方面的标准进行制定和落实是央行诞生不可或缺的一环。

对于“虚拟假币”问题，现行规定难以适用于DCEP。数字货币的造假与传统货币造假的表现形式完全不同，可能是通过攻击央行数字货币认证登记系统或者破解数字货币算法等技术化手段来实现，但两者的共性在于对中央银行货币发行权的侵犯。虽然央行有关人员表示，DCEP的特性使造假、洗钱的风险大大降低，但可能性依然存在，在这种情况下可以考虑引入风险规制工具对DCEP的发行、流通等过程中可能出现的洗钱、伪造风险进行规避，通过发行前的风险评估、发行时的风险管理等方式将技术上的漏洞填补，确保不会出现特别重大风险，发行之后出现的问题可以通过救济渠道弥补损失，防止损失扩大并及时亡羊补牢。

DCEP国内监管构想

上述DCEP相对于传统纸币的特征使得对DCEP的国内监管有其特殊性，在此本文对其监管方式提出两种构想：

一是明确专门的虚拟货币风险监督机构，这个机构可能独立于央行，也可能隶属于央行，本着“如无必要非增实体”的组织法法理，可以将监管任务依法配置于一个现存的机构。其职责在于监督虚拟货币发行和流通的合法进行，并对其间产生的技术问题、法律问题及时进行提醒和建议；面对发行流通中的风险，其建立之初就应以探知风险、控制风险为准则；机构成员应是具备金融、法律、数字技术复合知识的人才。在监管对象上，应当以大趋势为首要任务，先完成DCEP的发行适用，DCEP发行成功获得适用后，若条件允许，如私人虚拟货币不再被禁止，则防范系统性风险的任务则由这个虚拟货币风险监督机构承担，形成以DCEP普适为主，私人数字货币试点创新为辅的监管权力配置构架，在保障国家战略推行的同时依然为世界数字货币竞争提供良好的培养土壤。

二是分段监管，针对DCEP的“分层匿名—可控审计机制”，不同的额度梯度对应不同的监管力度。举个例子，在纸币现金交易中，小额现金交易几乎不受监管，现金数额越大，造假、洗钱等风险越大，对应的监管就越严厉。DCEP在监管程度上原则上可以类推适用纸币现金监管，央行仍然采取的是中心化策略，即央行仍然拥有DCEP的全量数据，因此仍然满足账户和交易审计的需求，但对于交易数据的查看需要规定明确的条件。如小额的交易完全自由、完全匿名；而在技术支持的前提下，达到一定次数和一定数量的现金交易如果引起监督机构的警惕，则其有能力刺破交易人的面纱，通过诸如大数据画像等技术手段对身份进行定位，以规制洗钱等违法犯罪行为。

主权数字货币的全球监管合作构想

就目前来看，DCEP仍处于发行初步阶段，因此在发展过程中会遇到很多障碍和挑战。如何通过DCEP的发行推广进一步参与全球金融治理是不容忽视的问题。中国理应义不容辞为各国央行电子货币监管统一框架的建立贡献自己的“中国方案”和“中国经验”。

全球监管标准可能的形成路径

由于各国之间的政治博弈和利益分歧等原因，国际货币体系缺乏系统的、一致的协调机制，为了降低国别层面数字货币监管产生的溢出效应，需要进行国际政策合作来减少福利损失，实现全球帕累托改进，而建立一套世界范围的央行数字货币监管标准，需要各国大量的政治投入，逐步建立共识。

建立全球标准可以有“自上而下”和“自下而上”两种路径。自上而下是指几个央行数字货币领域的先行者，在取得一定话语权后，提取这些先发国家对于央行数字货币监管的“最大公约数”，设立专门性的监管机构和监管标准，形成一套该领域的监管机制，该机制被后来加入的国家央行所接纳，并最终促进央行数字货币治理自发的优化与改革。自下而上是指先通过双边合作、区域合作形成分布式的不同的监管模式，然后这些模式相互竞争，在求同存异中发掘被最广泛接受的原则、标准，最终形成该领域内如同“树干”一样的公约。国际清算银行对央行数字货币研究进展的全球调查报告表明，各国央行正在越来越多地相互合作，开展跨境支付和证券结算安排的概念验证工作。这些合作包括欧洲央行和日本银行的Stella项目（2017），加拿大银行、新加坡金管局和英格兰银行的联合项目（2018）。

需要注意的是，上述两种路径并非泾渭分明，电子数字货币监管标准的形成可以在国际层面上“自上而下”建立准则、标准，并在补充吸收“自下而上”路径中各模式长处促进全球层面统一规则的完善。

监管创新引领全球金融监管合作

随着经济的日益开放，法律体系变得更加相互依赖。“世界早已变成一个制度集市，在这个集市中，不仅有法律移植，还有相互学习、效仿、渗透、协调和自我协调”。面对快速发展的金融科技，世界各国和地区从自身金融科技发展情况出发，制定相应监管措施，力求在鼓励金融科技发展与防范风险间寻求平衡，促进金融科技健康可持续发展。相比于私人数字货币，DCEP的系统性风险较小，在追求快速推广时有更大的可能性保持稳健。

然而，结合上文所述，数字货币定义的模糊性、数据统计的复杂性和同现行中心化货币框架的冲突等问题，都是监管道路上的绊脚石。“不预设路线”的声明在包容创新尝试的同时为现阶段监管模式的设计带来了不确定性。过去五年中，全球范围内监管创新愈发普遍，主要有创新办公室、监管沙箱和监管科技三类模式。对于DCEP现阶段的试点发行，究竟采用何种监管仍然需要根据试点的实践经验进行评估。对于国内监管机构，如央行或特定机构，首先需要加强顶层设计，开展可行性评估，积极尝试各种监管模式，利用监管创新提升自身监管能力。

当国内的试点提供了监管经验后要积极总结，在形成一定标准后可以考虑建立DCEP专家智库，将标准拿到世界思想市场交流，以期获得广泛认同和借鉴，这些标准若形成于监管机构代表和技术专家之间，无需拥有条约一样的效力，可大大降低磋商成本，同时易于更新有助于紧跟创新金融发展。我国也应积极团结“一带一路”沿线国家，通过各国央行监管机构合作，开展制度性的监管效果评估活动，以完善评估循环，为可能的监管规则调整提供依据。此外，在合作监管过程中做到充分准备、积极配合、高效对话甚至比达成一致更为重要。

结语

DCEP的发行既是机遇也是挑战，一方面，是我国突破欧美国家在清算系统方面垄断和封锁的机遇，另一方面，可能面临国内推行和国际认可等多方面的挑战。如果能克服困难，宏观层面企业间、国家间的支付结算方式将得到重塑；中微观层面，国内支付效率和普惠金融将增强。发行法律问题也不容忽视，现在法律层面需要法律赋予央行数字货币的发行权。对于DCEP的监管，国内层面可以明确专门的虚拟货币风险监督机构，并针对DCEP的“分层匿名—可控审计机制”进行分层监。国际层面，中国可以通过“自上而下”和“自下而上”两种路径积极参与央行数字货币监管标准的制定，激励监管创新，引领全球金融监管合作，为各国央行电子货币监管统一框架的建立贡献自己的“中国方案”和“中国经验”。

作者简介：李南宇（1997-），男，复旦大学法学院硕士研究生。研究方向：宪法学与行政法学。