王小鲁：供给侧与需求侧的深层次结构再平衡

我国当前面临来自供给侧和需求侧结构失衡的双重挑战。结构失衡有深层的体制机制原因。扬汤止沸，莫如釜底抽薪；根本解决结构失衡问题还需要推动体制机制方面的改革。按照这个思路，这里将从供给侧角度分析市场决定资源配置的改革进展和落实情况，考察公平竞争的营商环境是否落实，政府对企业的不当干预是否减少；同时在需求侧的调整和改革方面，这里将主要讨论宏观政策的合理化；相关体制改革的进展；消费投资结构是否改善；启动内需有无进展。解决这些问题对结构再平衡至关重要。

在市场经济中，资源（或称生产要素）配置理所当然基本由市场决定。过去在计划经济体制时期，几乎所有的资源配置都由政府决定，但实践证明这种方式权力过度集中，人为影响因素太大，不能实现资源配置优化，导致了计划经济的低效率。改革开放以来，经济体制向市场体制转轨，资源配置显著改善，企业活力大大提高，推动中国经济进入了近40年的高速增长时期，彻底丢掉了贫穷国家的帽子，大大缩小了与发达国家的差距，经济总量大幅升至世界第二位。但我国的经济体制改革并未完成，市场配置资源在不少领域没有完全落实。2013年，中共十八届三中全会关于全面深化改革的决定提出，要“紧紧围绕使市场在资源配置中起决定性作用深化经济体制改革，坚持和完善基本经济制度，加快完善现代市场体系”。近几年来，这方面取得了一定的进展，但仍有若干领域进展缓慢。

市场配置资源的基本功能，是通过生产要素回报率差异的引导和要素自由流动机制，将生产要素配置到生产率更高的领域和企业，实现效率最大化。而政府配置资源在多数领域往往做不到这一点，因为各级党政机关受自身地位和利益制约，往往更关心效率以外的其他因素。一个地方的经济高增长并不等同于高效率。

在资本和金融资源的市场化配置方面，政府和国有企业投资增长在长时期大幅度快于市场导向的民间投资增长，也快于消费增长。统计显示，2000年国有控股单位（包括政府和国有控股企业）投资相当于GDP（国内生产总值）的16.3%，而2016年达到28.6%（未公布更新的数据）。其间，地方政府大规模征地卖地，大规模举债进行投资，既包括制造业，房地产，也包括基础设施和城市建设。近几年，加强了对地方政府举债的限制，政府投资有所减缓，但推算在国民经济中仍占有相当高的比例。

政府投资有很多是必要的，加快了城市建设和基础设施建设的步伐。但在上述投资扩张中，也有大量政府投资不计成本、不顾经济效益和社会效益，并对市场导向的民间投资产生了挤出效应，降低了资源配置效率；同时又使固定资产投资增长大幅快于消费增长，导致了投资过度和消费不足的结构失衡。

关于资本市场的发展，近年来在企业股份化上市从审批制转为注册制及完善资本市场的合理有效监管、减少内幕交易黑箱操作方面有显著改善。但竞争性金融资源的配置仍然存在一定程度的非市场导向。其中较突出的是金融资源在国有企业和民营企业之间的分配仍在一定程度上与公平竞争和资源配置优化原则不相吻合，国企的经济效益显著低于民企，而占用资本和借贷资金的比例显著高于民企。近年来，特别是2020年，私营企业与国有企业之间在外部融资方面的差异有所收窄，经济效益的差异也有所缩小，这些现象说明资本要素的市场化配置有了一定程度的进展，但离公平竞争条件下的市场配置还有相当的距离。

在土地资源的配置方面，建设用地的配置一直沿用地方政府独家征地、独家卖地的垄断供地模式，近些年来除全国极少数区县在土地配置市场化方面进行了试点及部分城市放开了农村集体建设用地建房出租外，迄今为止并无明显改变。这方面不改革，对保持经济发展和维护社会公平都有极大的不良影响。一是严重降低了土地资源的使用效率。二是在不开放土地市场的情况下，由于现有的城市化开发地区可用土地资源有限，加上有些地方政府出于增加土地收入的动机控制土地供应量，使地价不断攀升，推动了房价继续上涨，特别是一些大城市房价已经成为工薪阶层无法承受的负担。三是畸高的地价房价和不断上涨的趋势促使投机者和开发商囤地囤房，占压巨额资金，不仅挤压其他行业的正常贷款供应，也形成了巨大的金融风险，未来房地产泡沫破灭引发金融危机的风险越来越大。

在人力资源的配置方面，我国改革开放早期首先放开了劳动力市场，四十多年来普通劳动力以及更高素质人力资源的自由流动和自由择业对经济增长做出了巨大贡献。特别是城乡间的劳动力大量转移，为城市非农经济的发展提供了源源不断的生力军。但目前突出的短板是约2.3亿长期进城务工的劳动者及其家属未能取得城镇户籍，未能在城镇安家落户，其中很多人至今未能被城镇社会保障体系覆盖。这些情况说明在人力资源市场上存在不公平竞争，也不利于人力资本积累。

我国是通过渐进改革的方式从旧的计划经济体制逐步转向市场经济体制的，在诸多方面改革还远未到位，其中，根据市场经济的要求改革和完善政府职能，迄今仍是重大的短板，政府仍然在诸多方面存在越位和缺位，是导致结构失衡的根本原因。

政府越位主要表现在对市场、对企业、对资源配置干预过多，干扰了市场优化资源配置的作用，以及政策和行政管理不够公开、透明度低，政策执行不公平，妨碍了公平竞争。有些情况下政府对企业的干预超越了法律底线。中国是法治国家，政府必须首先严格依法守法，绝不能超越法律，甚至滥用权力违法行事，侵犯企业合法权益。

政府缺位主要表现在全民医疗、教育、住房保障、养老托幼等公共服务提供不足、存在明显缺口及分配不公平；在收入分配方面，再分配制度不健全，未能有效缩小过大的收入差距；在维护法治、维护市场公平竞争方面未能充分发挥作用。

在减少政府越位、改善政府职能方面，近年来的“放管服”改革已经取得了一定的进展。但还有一系列尚未解决的问题。国民经济研究所发布的《中国分省企业经营环境指数2020年报告》显示，与2016年相比，2019年各地在“政府干预和政府廉洁、效率”方面有进一步改善，“企业经营的法治环境”方面略有改善，主要表现在“司法公正和效率”上。但是整体改善不一定意味着各地都在改善。同时，政府对企业的干预评分略有下降，意味着落实依法行政、建设法治化和为社会公众服务的政府，还有很长的路要走。

公平竞争是市场机制促进提高效率的基本条件。其一是因为只有在公平竞争条件下，资源才能流向效率更高的区域和产业领域，实现资源优化配置。其二是因为只有公平竞争，才能迫使低效率企业退出，使高效率企业快速发展，即优胜劣汰。

《中国分省企业经营环境指数2020年报告》显示，近些年来各地在“政策公开公平公正”方面，总体有比较明显的进步，但2019年比2016年有所下降，主要是因为有些地方政府在“地方保护”方面不进反退，强化了一些保护本地产业、歧视外来竞争的不当措施。而在“政策规章制度公开透明”“行政执法公正”“对不同企业一视同仁”方面略有改善。尽管有上述改善，不同类型的企业对各方面经营环境的评价仍然存在明显的差异。报告中对2019年涉及企业经营环境的29项分项指标的评价结果进行了比较，发现有22项指标国有企业的评价高于民营企业，其中“铁路公路运输条件”“银行贷款（难易度）”等11项差异显著（国企的评价高于民企0.10分以上）。

报告还显示，不同规模企业的营商环境差异显著，小微企业普遍差于大企业，在融资方面表现最突出。关于银行贷款的难易度，小型和微型企业的评分比大型企业分别低0.53分和0.60分。这使小微企业不得不更多依赖银行贷款以外的其他正规和非正规融资渠道进行融资。但其他渠道融资对小微企业难度也很大，而且成本显著更高。

需要说明，尽管小微企业主要是民营企业，但进一步将国有企业和非国有企业分别按规模分类，不同规模企业的经营环境仍然存在明显差异，同等规模的国有和非国有企业的经营环境差异也仍然明显。

2020年在公平竞争方面有无进一步改善，目前尚无完整的数据支持，但有一个明显的变化是，2020年为了对抗疫情影响，对企业普遍采取了大规模减税降费和贷款延期还本付息等措施，这是不分企业类型的普惠政策，其中有些政策对中小微企业更优惠，对帮助企业减负脱困取得了明显成效。因此可以认为竞争条件的公平性在2020年有改善。

公平竞争问题，在改革期间始终存在。由于中国经济是从旧的计划经济体制逐步过渡到市场经济体制，从政策到思想观念都遗留了不少旧的东西，以至于前一阶段某些反改革的思潮泛起，公开主张民营经济退场，矛头直指40年改革开放。对这类动向值得引起高度警惕。改革以来近40年经济高速发展，民营经济做出了巨大贡献，目前民营企业在GDP、技术进步、就业诸方面的贡献都已经居主体地位。国有经济是国民经济必不可少的组成部分，在少数提供公共产品和具有生产的外部性及天然垄断性的领域，国有企业需要继续承担主要责任，但在广大竞争性领域不应继续享有特殊地位，而应与民营经济及其他各种经济成分平等竞争、优胜劣汰。

结构失衡的关键原因是资源的倾斜配置，并因过度和低效率投资带来了产能过剩、负债过高、生产率下降等一系列结构失衡现象。而过去长期的货币宽松是导致资源倾斜配置的最主要原因。从2002年到2016年，GDP（国内生产总值）实际增长260%，而广义货币M2增长了738%，社会融资增长了950%。按年均增长率，该期间GDP年增长9.6%，而M2年增长16.4%，社会融资年增长18.3%，两者都大幅度超过GDP增长。从2017年开始，通过货币当局收紧表外融资及其他政策措施，使2017—2019年的M2增长率降至8.1%—8.7%的较合理水平，标志着货币政策基本回归中性。但2020年为应对疫情冲击，货币、信贷相对宽松，全年M2增长率反弹至10.1%，社会融资增长率反弹至13.3%。虽然与更早时期相比，这两个增长率看起来不算高，但相对于当年2.3%的GDP增长率，分别高出约8个和10个百分点，实际上已是大幅宽松。年末社会融资存量达到285万亿元。用社会融资比GDP近似代表杠杆率，已经从2019年的2.5倍GDP快速上升到2.8倍GDP。如果不改变这种局面，结构失衡将迅速加剧，几年来的调整可能前功尽弃。因此接下来的挑战，是随着经济形势正常化，在保持政策相对稳定的条件下，稳步回归货币中性。

在财政政策方面，在正常情况下，保持公共财政收支相对稳定也是保持宏观经济稳定和结构平衡的重要条件。近年来因经济增长减速，加上“营改增”等改革措施，一般公共预算收入（财政收入）近年来增长相对缓慢，但支出增长快于收入增长。特别是2020年由于疫情影响，预算收入下降，支出上升，收支差额明显扩大，从2015年占GDP的3.4%上升到6.2%[国家统计局和财政部网站数据。

在财政收支之外，还有大量其他渠道的政府收入和支出，包括政府性基金收支（以土地出让收入和相应支出为主）、社保基金收支和国有资本经营收支。这些收入和支出，同样是由政府掌握的国民收入的一部分，其支出方向和规模同样对宏观经济发生影响。这里将上述三项支出与财政支出合并，定义为全口径政府支出，其规模比财政支出规模有大幅度上升，而且2015—2020年间占GDP之比从37.6%上升到44.0%。这期间，全口径政府支出大于全口径政府收入的差额（这里暂称为广义政府赤字）从GDP的2.3%上升到9.3%。

这期间，财政预算支出上升了40%，社保基金支出上升了106%，政府性基金支出上升了179%。后者的快速上升是全口径政府支出增长快于GDP增长的主要原因，也是广义政府赤字扩大的重要原因（根据国家统计局、财政部、人社部官网公布的统计数据计算）。政府性基金收入的主要部分是地方政府的土地出让收入（2020年土地出让收入高达8.4万亿元）。

显然，财政形势相当严峻。当然上述情况并非中国独有，世界各国情况大同小异，多数比中国形势更加严峻。相信由于中国控制疫情得力，率先恢复经济正增长，目前的财政困难能够较快克服。随着经济形势好转，财政收入正在逐步回升。财政支出也需要适度控制，使赤字逐步下降。

目前在广义政府收支方面，非常突出的问题是政府性基金收入、特别是巨额土地收入的管理透明度很低，支出信息不公开。在财政部公布的政府性基金支出决算表中，该项支出内容只有一句话：“国有土地使用权出让金收入安排的支出”，未提供任何有用的信息。这与财政公开透明的原则大相径庭。

长期以来，在部分党政官员和学者中存在一个违背经济学基本原理的严重认识误区，即认为投资越多越好，消费多点少点无关大局。在这种思想指导下，加上某些既得利益的诱导，以及货币持续宽松的和对政府举债缺乏约束的条件，导致过去多年来各级政府不顾经济合理性和自身能力，大举借债，不断扩大投资。这些投资在推动产能扩张、加快城市化和基础设施建设速度方面起了一定的作用，但同时也加剧了产能过剩和房地产过度投资，建设了较多的低效和无效项目，浪费了大量资源，不少地方政府欠下了难以偿还的巨额债务。因此毋庸置疑，我国存在严重的需求结构失衡，突出表现是投资率过高，消费率过低。

在这种情况下，继续靠投资拉动经济增长越来越困难，同时，海量的负债投资越来越多挤占了国民收入中本应属于居民消费和公共服务的份额。这种挤占通过货币超发、房价物价上涨的形式削弱了居民的实际消费能力，尤其突出的是房价大幅度上涨对居民的影响。2000—2020年，全国消费品物价上升了58%，而全国每平方米商品房平均售价上升了367%，一线城市更上涨了十几倍到几十倍。高房价不仅成为普通购房者的沉重负担，也通过城市商业服务业的租金上涨分摊在消费品和服务价格中，转嫁给普通消费者。这减弱了内需对经济的拉动力，是导致经济增长日益疲软的重要推手。

增长经济学认为，经济增长的根本目的是实现经济稳态条件下的居民人均消费最大化。以此为目标，存在着一个资本积累的“黄金律”。即在一定条件下，存在一个最优的投资率。投资率高于或低于这个最优区间，都会影响长期经济目标的实现。过高的投资率和过低的消费率直接导致消费需求不足、产能过剩、增长疲软。与世界各国普遍水平相比，我国的投资率高了二十多个百分点，消费率低二十多个百分点。而根据此前作者基于我国长程历史数据的增长模型分析，我国的最优投资率在32%-33%左右，目前投资率比合理水平高10—11个百分点，消费率低12-14个百分点 。需要通过稳步调整，使投资率和消费率逐步回归合理区间。

上述情况说明，我国同时存在供给结构和需求结构失衡，是当前结构失衡和制约经济发展的两大基本问题。解决需求结构失衡问题，关键在于降低过高的投资率，提升过低的消费率，这需要通过一系列的政策调整和体制改革，促进需求结构再平衡，使经济增长恢复动力。除了宏观政策方面的因素至关重要，公共服务和政府支出结构问题也将是改革的关键内容。

当前公共服务方面的最突出缺失是大量新城镇居民未纳入城镇社会保障，未能享受养老、医疗、失业、住房保障等保险和公共服务。目前城镇职工养老、医疗等5项保险未覆盖的城镇就业者人数约在1.4亿至2.2亿人之间，绝大部分是被称为农民工的新城镇居民。因为企业为员工缴纳社保费的费率高、负担重，很多企业采取派遣工的方式规避给外来员工缴费。

在医疗保险方面，很多相关部门工作人员把新城镇居民在原籍参加“新农合”视为已经参保。实际上因为就业地和原籍距离遥远等原因，他们生病后通常无法回原籍看病，回原籍报销也受到很多限制，“新农合”对他们很多人往往形同虚设。

除了几项保险，新城镇居民几乎全体未享受住房保障。他们绝大多数在城里买不起房，只能租房，往往只能住在城乡接合部，即便如此房租也常常是他们的一大负担。

这些外来劳动者多数无力负担他们的亲属在城市居住的费用，只能把父母子女留在农村，年老、年幼、多病者往往缺乏照顾。一部分随迁进城的子女不容易进普通中小学，只能上民办的农民工子弟学校。但因为教育质量可能不高，有时会被当地教育部门取缔。这使这些孩子读书的权利进一步被剥夺，成为公共服务的空白。随迁子女通常也不享受在迁入地参加中考高考的权利，只能转回农村就读。因为教育不连续，对他们的升学有明显影响。

这些情况说明，城镇社会保障亟待普及，政府提供的公共服务亟待改善。有些地方党政官员热衷于大拆大建搞固定资产投资作为政绩，却常常不把为常住人口提供公共服务视为他们应该承担的责任。这种观念必须改变。

为了实现政府职能向公共服务转型，政府支出结构需要转变。我国2020年政府的公共教育支出占GDP之比为3.6%，略高于2019年0.1个百分点，与2010年一致，但低于世界总水平和中等收入国家水平，与低收入国家水平基本一致。

我国的公共医疗卫生支出占GDP之比近年来有明显增加，基本赶上了中等收入国家水平，但仍显著低于世界总水平和高收入国家水平，与我国所属的上中等收入国家总体相比差距也还很大。

与此同时，政府在固定资产投资方面和自身行政管理方面的支出比例，仍然显著偏高。政府投资主要来源不是财政预算，更多依赖土地出让收入（列为政府性基金收入）和借债，并大量通过建立企业性质的地方融资平台（应为国有企业），以土地为抵押进行融资、投资。这方面情况的透明度很低，特别是数万亿元地方政府土地出让收入的使用根本没有公开账目。据了解大量用于地方政府投资和其他政府自身用途。

一个可用来衡量政府投资规模的指标是固定资产投资项下的“国有控股投资”。该指标既包括了政府投资，也包括了国有控股企业的投资。但国有控股企业数据中，应有相当部分是专为政府投资服务的地方融资平台。其他国有控股企业投资中，也至少有一部分是反映政府意志而不是企业意志。因此该指标总体上对政府投资具有代表性。自2018年以来，国家统计局不再公布固定资产投资数额，只公布增长率。根据增长率推算，2020年国有控股固定资产投资为26.49万亿元，相当于GDP的1/4强，仍维持在高位。近些年来政府的行政管理费支出有大幅度上升。其占政府预算支出的比重，接近发达国家的两倍。

以上分析结果说明，我国政府支出中政府投资占比过高，行政管理费支出占比过高，医疗教育住房保障等公共服务支出过低，有违市场经济中市场决定资源配置的基本原则，不利于启动内需、改善民生，不利于发挥消费需求对经济增长的带动作用，不利于结构再平衡。政府支出结构需要转型，需要把改善民生作为政府最重要的任务。

本文摘编自深圳创新发展研究院《2020中国改革报告》之结构改革篇，原文有删减。作者王小鲁系中国改革基金会国民经济研究所副所长、研究员。