谢娜：新加坡政府如何实现“居者有其屋”？

从历史数据来看，在绝大部分时间里，新加坡80%左右的居民居住在自已拥有产权的政府组屋，再加上其他的私有产权房，如公寓和有地住宅，新加坡居民的住房拥有率高达90%左右。在新加坡这样一个寸土寸金的国家，房地产本应该非常昂贵，但新加坡政府却让绝大多数的普通人都拥有可以负担得起的房屋。本文主要分析，新加坡政府如何实现了这样难以实现的社会愿景。

居者有其屋是新加坡建国之初就制定的基本国策

1963年9月人民行动党在大选中获胜，成为当时新加坡洲的执政党。那个时候，李光耀就通过建屋发展局公布了“居者有其屋”计划。随后，1965年新加坡独立建国。李光燿在自己的回忆录里记录了那个时期关于居者有其屋的想法：

“我要建设一个居者有其屋的社会。人们购买住房和租赁组屋的态度形成强烈的对比。屋主为能购买住房而感到自豪，而政府津贴的廉价租赁组屋则被严重滥用，维修也差。这使我深信，如果每个家庭都有自己的住房，国家将会更加稳定……另一个重要的目的，是让那些儿子必须履行国民服役义务的父母觉得新加坡有他们的份，值得他们的孩子去捍卫。如果国民服役人员的家庭没有自己的住房的话，那么，他们迟早会得出结论——他们所捍卫的是有钱人的财产。我深信拥有的感觉至关重要，因为我们的新社会并没有奠定深厚和共同的历史基础。”

在那个历史时期，对于新加坡来说最头痛的问题就是经济。一方面新加坡还没有为自己找到生存之道，失业率一度高达14%。而另一方面在接下来的1968至1971年里，新加坡的经济又因英军撤离、失去英军开支而受到了重挫，可谓是雪上加霜。即便是那样困难的建国初期，新加坡也自始至终贯彻居者有其屋这一政策。所以，居者有其屋是新加坡建国者的执政信念，是不因为任何经济政治情况而妥协的基本国策。这可以说是它为什么可以成功的最根本的原因。

居者有其屋是生产性投资

对居者有其屋的投资被认为是必要的生产性投资，而非仅仅社会福利性投资。生产性投资是指对于生产要素的投资，目的是在未来能够获得经济回报。而社会福利性投资是指为增强社会的公平性而进行的保障性投资。对于新加坡来说，政府花费巨大的力量，建立一个居者有其屋的社会，表面上看来仅仅是一个社会福利性质的投资，其实不然。

刚建国的新加坡，没有资源又没有腹地，很多国家与公司其实都并不看好，同时新加坡政府又面临着很大的经济问题和就业问题。为了吸引外来投资以解决严重的就业问题，新加坡政府试图通过居者有其屋计划，为居民提供便宜但又质量不错的房屋，用降低居住成本的方式来降低人力资源成本，吸引更多的国外公司在新加坡设立公司、开工厂、雇佣本地人，以此解决就业问题，也发展本国经济，增加收入。

表一：汇丰银行2018年对世界各地外籍雇员平均薪酬水平的调查

新加坡的居者有其屋计划，虽然属于公共住房领域，属于社会发展范畴，但实际上，在经济上，尤其是在建国初期，在吸引外资方面，政府也利用此政策对人力资本进行投资，成为增加人力成本优势的有效的策略。这一策略很成功，一直以来，新加坡的人力成本都被控制在了有竞争力也很合理的范围，在汇丰银行2018年对世界各地外籍雇员平均薪酬水平的调查（表一）来看，虽然新加坡的人均GDP远超其他国家，但是外籍员工平均薪酬水平却排第三，位列香港和中国之后。

在政府更多的努力和优惠政策下，新加坡也逐渐吸引了更多的跨国公司,现已有4200家跨国企业的区域总部设立于此。据新加坡经济发展局统计，全球100大科技公司中有八成在新加坡设有区域中心。

让居者有其屋制度具有可持续性

作为国策而存在的居者有其屋政策，一直被新加坡政府坚定地贯彻执行。但是这项让政府花费巨大的项目，要进行长期不间断地贯彻执行，必需在制度安排上让其具有可持续性。

首先，经济上，它是社会中最大规模也是形式上更优化的隐形转移支付。众所周知，新加坡并不是一个高福利国家，政府注重效率，鼓励自我奋斗。所以，表面上，政府对于低收入家庭等社会弱势的转移支付是非常地少的。但是，实际上的政府转移支付情况如何呢？

在财务上，因为政府组屋出售价格很低廉，所以每年建屋局都会有一大笔损失，这笔损失的弥补完全靠政府津贴。以2019年4月1日至2020年3月31日财年的情况来说，建屋局总体亏损了27亿新币，而这一年政府发放给建屋局的津贴也差不多是27亿新币。从1960年建屋局成立到2020年的40年时间，政府总共发放给建屋局362亿新币的津贴，对于一个常住人口还不到400万的城市，这样规模的转移支付是非常大了。

针对大多数社会群体的整体性的转移支付是优于针对个人和家庭的福利性转移支付的。因为这样的转移支付形式不会影响到经济社会效率，人们的能动性没有被削弱，人们还是对自己和家庭负全责，而只是在国家政府的帮助下，拥有了自己的房产，让自己对社会和国家多了一份归属感。在这样的归属感下，人们也更愿意去努力和拼搏，创建更好的生活。

其次，在社会管理上，居者有其屋制度成为国家对于社会管理的出发点和途径。如上所述，领取国家补贴的是80%左右的大部分人群，而非极少数人，这使得社会形态得以更加健康地发展，使主流社会存在于政府组屋之中，一方面使低收入群体融入整个社会，不至于感觉被隔离和边缘化，另一方面，也有利于政府对于社会各阶层的协调管理，促进社会和协发展：

（1）每个家庭或者个人的居住地点、房屋类型（如四房式，五房式组屋等）成为政府对于居民进行管理的重要的信息，很多政策是以此做为依据的，例如，政府对于公民每个季度的水电补助就是以居住的房屋形式来划分，居住在价格最为低廉的组屋内的家庭受到的补助最多，而已经将住房升级到私人公寓或有地住宅的10%左右的家庭将不会再享有此类补助。

同样重要的是，新加坡政府通过组屋建立全国性的社区和基层网络。在宏观上，这个网络体系非常重要，是新加坡政治精英与80%的民众沟通的桥梁。在微观上，这也使社会顶尖的国家管理者随时可以直达社会的神经最末梢。在这方面最为明显的例子是，在市镇理事会法令（Town Councils Act）下，市镇理事会于1989年成立，旨在让当选的国会议员有权与居民携手管理组屋区里共用的设施。国会议员有权力和责任管理他们所属的单选区或集选区的公立组屋，而居民则可以参与相关事务的决策过程。双方的参与能让每个市镇发展出鲜明的特色，同时建立居民的认同感。在每个市镇理事会下，居民都可以与此理事会的国会议员进行面对面的约见，这些国会议员里面也包括了宏茂桥理事会的总理李显龙，他的固定的约见时间地点是每周三晚八点在宏茂桥的组屋区，任何人都可以打电话或者电邮与他进行预约。

所以，政府组屋以及以此为基础建立的各种社会管理制度和方式已经处于政府和社会、社区、家庭关系管理的中心地位，成为政府进行社会管理的重要出发点和途径。

（2）组屋政策是促进种族和谐的重要方式。新加坡是一个多民族的国家，民族和谐被认为是立国之本。新加坡的组屋有很多配套的政策，里面有一项就是针对民族融合的，也就是组屋的民族混居政策，即每栋组屋中各种族所占比例有一定的上限。房屋的出售如果触及到了上限，交易就不会被认可，卖家就只能去寻找其他种族的买家。这样造成的结果是避免了各个种族各自为阵，促进了种族间的互相交往和和睦共处，加强了社会的稳定性。

总之，新加坡的居者有其屋计划，不仅仅是一项社会福利项目。对于新加坡而言，它是一个宏大的国家工程，是建国者建立自己理想社会的目的，同时也是手段。它既是建国者打造自己人力资源优势的方式，同时也是建立一个庞大而稳定的富裕社会组织形式的方式。政府运用了经济土地资源打造了这一国家工程，这一工程的运行结果不仅带来了经济回报——如引入外资、增加就业和税收，为新加坡成为世界瞩目的区域中心助力, 也使这一政策在经济上具备了长期执行的可持续性。而在社会管理方面，居者有其屋政策也帮助新加坡建立了一个稳定和谐且更加融合的社会，为经济稳定发展奠定基石。这两个方面相辅相成，缺一不可。但总体来说，不管是从经济上，还是社会发展上，新加坡的居者有其屋的制度是成功的，非常值得世界其他国家借鉴。