新时代省会城市行政区划设置面临的挑战及其改革路径

省会城市往往是省域内或全国经济社会中处于优势地区、具有多种主导功能的中心城市，加快推动省会城市高质量发展，已经成为新时代中国加快构建双循环新发展格局的必然要求。改革开放以来，我国经历了世界历史上规模最大、速度最快的城镇化进程，行政区划设置也正经历着由地域型政区向城市型政区的大规模转型，推动省会城市行政区划优化设置，是深化供给侧结构性改革的重要抓手。

一、省会城市行政区划优化是供给侧结构性改革的内在要求

省会城市行政区划的科学合理设置，对于增强中心城市和城市群人口和经济承载能力，降低制度性成本和扩大“有效制度供给”具有重要意义，是供给侧结构性改革的内在要求和重要切入点。由于副省级城市是所在省份重要的中心城市，且多数副省级城市都是省会城市，因此，本研究所指的省会城市也包括深圳、宁波、厦门、青岛、大连五座非省会的副省级城市。具体而言，推动省会城市行政区划设置优化的重要意义主要体现在：

1.增强省会城市综合承载和资源优化配置能力，是构建完整内需体系的重要着力点

省会城市行政区划优化对于扩大内需、构建完整的内需体系具有重要意义：一是提高农民转化为市民的能力，释放就近城镇化的内需潜力。二是改善营商环境，提升服务业和消费对经济发展的拉动作用。

2.推动省会城市集聚经济和规模经济的产生，是建设现代化经济体系的重要动力源

构建高质量发展的现代化经济体系，是针对新时代中国经济发展主要矛盾的重大决策部署。推动省会城市行政区划改革，对于加快疏通国民经济大循环的堵点和瘀点，打通生产、分配、流通、消费各个环节，深度融入全球产业链分工，建设现代化开放型经济体系具有重要意义。

3.提升省会城市治理体系和治理能力现代化水平，是促进城乡区域协调发展的重要突破口

作为具有基础性与框架性的制度安排，行政区划设置优化已经成为国家治理现代化建设的重要举措，通过确立适应新时代发展需求的省会城市行政区划体制，将保障不同层级政府的职权配置、财税分配、公共服务在特定地域空间的公平与效率，也为多种社会力量参与共治确立科学的空间格局，对市域、省域、区域等不同尺度治理结构转型也将产生深远影响。

二、新发展格局下省会城市行政区划设置面临的多重挑战

1.以省会城市为主的中心城市正在成为城市化的关键载体，行政区划设置尚未完全实现因地制宜疏通城市发展的堵点

2019年末我国常住人口城镇化率为60.60%，已经进入以城市型社会为主体的城市治理时代，以省会城市为核心的城市群越来越成为配置资源的主平台，也成为了各省参与全球资源配置最重要的战略平台。

2.中西部地区正在成为“双循环”新发展格局的重要支撑，行政区划调整尚未完全实现从需求侧管理转向供给侧改革

在发展方式转变的大背景下，东部地区资源环境约束增大、劳动力成本上升等问题日益显现，人口和产业开始逐步向中西部地区转移。

3.城乡区域一体化协调发展正在从多维度加快推进，行政区划改革尚未完全实现从单体城市转向城市群的大尺度优化

现阶段，我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾，经济发展的主要矛盾也已经转化为结构性矛盾，主要表现为供给结构不能适应需求结构的变化。

三、省会城市行政区划设置存在的问题及其主要影响

通过上述分析可知，省会城市行政区划的科学合理设置，是供给侧结构性改革的题中之义，但由于等级化城市管理体制的长期实行，当前省会城市行政区划仍存在着供给与需求空间不匹配的问题，主要体现在规模不适度和结构不合理两方面。具体包括市辖区规模偏小、城市型政区地域化、市辖区空间结构不合理、设区市空间布局不合理等问题。这些问题对区域经济发展的影响日益明显，具体而言：

1.市辖区规模偏小问题

市辖区规模偏小是指市辖区有效发展空间不足的问题，是指市辖区行政区域面积偏小，且开发强度较高。改革开放以来，随着人口和产业空间格局的快速集聚与分化，省会城市市辖区规模偏小的问题也变得日益突出。2018年时，我国共有8座省会城市的市辖区开发强度在20%以上，其中郑州、合肥的建设用地面积占市辖区面积的比重都已超过了30%，但市辖区面积却仅为1000平方公里左右，属于典型的市辖区规模偏小的城市。

2.城市型政区地域化问题

城市型政区地域化是指由于城市型政区管辖区域过大，导致城市特征不明显，混淆了城市型政区和地域型政区的差别，造成“区不像区、县不像县”的问题，市辖区建制难以适应较低城市化水平地区的管理需求。2018年时，我国共有9座省会城市的市辖区面积超过上海市（6340平方公里），哈尔滨、南宁的市辖区面积更是超过了10000平方公里，除市辖区规模偏小的问题外，我国部分省会城市行政区划设置还存在着市辖区面积偏大、开发强度较低的城市型政区地域化问题，产生了大量距中心城区较远的市辖区（下称郊区型市辖区），对区域经济发展造成了明显的影响。

3.市辖区空间结构不合理问题

改革开放以来，我国多采用整县（市）改区的方式进行市辖区规模的扩张，对城市内部空间结构的调整相对较少，产生了诸如郊区包围中心城区、中心城区畸大畸小、市辖区插花地、飞地等问题。

4.设区市空间布局不合理问题

城市的规模及其分布对区域经济发展起着重要作用，很多学者将城市的分布和管理视为决定国家经济增长方向的一个重要因素，并直接与区域发展联系起来。改革开放以来，我国主要通过“地市合并”“撤地设市”“县或者县级市升格”等方式增加设区市数量，这就导致了省会城市与地级市距离过远或过近的问题等。

四、推动适应高质量发展要求的行政区划布局的对策建议

1.坚定支持省会城市做优做强，依托省会城市的改革发展推动城市群的转型升级

省会城市的发展态势和调整经验表明，推动省会城市行政区划改革是培育新增长极，缓解不平衡不充分发展问题的重要抓手。随着区域经济分化和发展动力极化的现象日益突出，省会城市集聚了大量的人口和产业，面临着城市治理承压明显、有效发展空间不足等多重挑战，亟待提升行政区划资源的有效制度供给。实践表明，省会城市发展是各省城市化发展的关键，科学合理的省会城市行政区划设置对于转变经济发展方式、调整经济结构、转变发展动力具有重要意义。

2.结合不同区域的发展实际，因地制宜、分类指导做好省会城市行政区划调整工作

在行政区划改革的过程中，要更加关注常住人口增长和产业发展速度，因地制宜、分类推进不同省会城市行政区划改革，形成规模扩容与空间收缩相结合、规模调整与结构转化相结合、区划调整与体制改革相结合的分类指导机制，针对不同区域面临的问题提出相应的调整策略，有序推进农业转移人口市民化，进一步提升行政区划调整的科学性和合理性。要更加强调系统思维和区域视角的重要性，探索单一城市区划改革对城市群发展的影响，着重满足那些人口密度大、人口增量大的城市的规模扩容和结构调整需求。

3.高度重视中小城市行政区划优化设置的重要意义，中小城市是省会城市发展的必要支撑

在做好省会城市行政区划优化设置工作的基础上，科学合理的中小城市行政区划设置是促进省会城市进一步发展的重要举措，要根据不同地区不同发展阶段采取相应合理的改革措施。目前我国行政区划调整仍局限于过度关注单一城市本身的调整和整建制调整，过于强调不能增加行政编制等问题，不同程度上存在着“头痛医头，脚痛医脚”的问题。在今后行政区划调整中，要更加强调“空间—体制”相结合，在空间方面实现从“单一城市”向“城市群”的转变，在体制方面实现从“单一层级改革”向“结构体系优化”的转变，同时兼顾我国城市系统中强弱两端、梯级格局、城市群内部及城市群之间的良性互补联动，培育和发挥区域比较优势，塑造区域协调发展新格局。

作者简介：赵彪（1990-），男，河南新郑人，中国科学院地理科学与资源研究所博士后，主要从事行政区划与城市治理研究。