大鹏新区创新监管模式推动旅游业迈向高质量发展研究

旅游业作为富民产业和幸福产业，近年来其规模不断扩大，在GDP 中的比重持续上升，直接和间接的提供了上千万的就业岗位，越来越受到地方政府的重视。但是由于旅游业的产业链长，涉及“吃住行游娱购”等方面，旅游业快速发展与监管出现不匹配。以“黑心雪乡”“天价虾”为代表的旅游纠纷在互联网时代产生的负面效应急剧放大, 对旅游业监管模式提出了挑战和更高要求。旅游公共危机,特别是人为因素造成的公共危机对旅游业的潜在影响已成为迫切需要解决的问题。与国际上存在的代理商市场监管制度不同，还需进一步强化旅游行政监管主体的监管权力,规范旅游行政监管主体的监管程序,明确司法部门在市场监管中的地位与作用。

2020年11月30日，文化和旅游部、国家发改委、等十部门下发《关于深化“互联网+旅游”推动旅游业高质量发展的意见》，指出要坚持技术赋能、开放共享，完善旅游信息基础设施，加强旅游监管服务，提升旅游治理能力。在旅游业发展创新的同时,有必要认识旅游市场秩序的新问题,积极探索使用旅游监测大数据加强对旅游市场秩序的动态监测以便于有效治理。深圳市有着广东省唯一的“国家级旅游业改革创新先行区”，主管部门高度重视旅游环境品质提升，在创新旅游业监管上先行先试，取得了一系列可复制可推广的成果。

创新监管模式推动旅游业迈向高质量发展的大鹏实践

大鹏新区有着丰富的生态资源、优美的山海风光和悠久的历史文化，新区是深圳旅游业发展的重要区域。同时，旅游业是大鹏新区的三大主导产业之一，过去几年，新区旅游产业结构持续优化、旅游经济效益不断提升，开展大鹏新区旅游业监管案例分析有着一定的借鉴意义。通过开展案例研究发现，大鹏新区以强化政府信息公开为主要抓手，推动加快信息化基础设施、云计算、大数据、物联网系统建设，构建基于“互联网+”的信用监管体系，积极推进智慧监管工作。大鹏新区为促进旅游业高质量发展，在旅游业监管服务上勇于改革创新，从服务供给、人才培养、诚信建设、数字化监管、社会监督等方面破题，取得一系列创新成果。

创新民宿服务监管，增加高质量旅游服务供给

大鹏新区共有民宿1000 多家，占广东省民宿数量50%以上。大鹏新区以民宿为切入点，从四方面加快推进民宿管理服务标准化。一是批准成立广东省第一家民宿行业协会，发挥行业协会自律作用。二是编制《民宿服务规范》，为民宿行业治理提供技术依据。三是引入具有国际公信力的通标标准技术服务有限公司（SGS）开展民宿服务认证工作，树立民宿发展标杆。四是制定《大鹏新区民宿登记和监管工作方案》，建立民宿登记和监管工作系统，率先启动民宿登记，强化对民宿建筑安全、消防安全、治安安全的监管。

创新旅游人才培养机制，提升从业人员专业能力

为提升旅游从业人员队伍数量及质量，大鹏新区创建了全国首家社区旅游学院。学院围绕大鹏新区全域旅游、A 级景区创建等9 大课程模块开展培训，如政务讲解员培训、全域旅游行政管理干部培训等，持续完善“课程培训-结业考核-就业推荐”的闭环型旅游人才培养模式。目前，学院已累计培训五千多人次，近两百人取得有关职业认证证书。

创新信用监管模式，增强行业市场主体诚信意识

大鹏新区成立旅游行业诚信自律组织——大鹏新区旅游诚信联盟，编制诚信联盟各项标准制度，明确联盟准入、惩戒等制度规范。严格把关商家入盟资质，把符合条件的商家发展成联盟成员。目前，联盟成员已达500 家，覆盖“吃住行游购娱”全链条。建立涵盖企业经营状态、有无行政处罚记录、有无负面新闻报道、投诉情况及投诉处理情况等信息的旅游诚信台账，形成规范的档案管理制度。

创新数字化监管服务模式，提高政府监管效率

大鹏新区启动大鹏智慧旅游项目，结合新区旅游业监管需求，搭建“一库六系统”，即旅游数据主题库、智慧旅游GIS 系统、旅游交通服务系统、民宿综合管理服务系统、游客一站式服务系统、旅游产业监测系统、旅游大数据分析系统，初步实现跨产业信息横纵集成贯通、旅游产业链运行状况“一网式”监管、旅游行政审批服务“一窗口”办理、旅游宣传推广“一体化”推进。

创新社会监督模式，便利公众共建共治共享

大鹏新区从“加强政府信息公开规范化建设”入手提升公众共建共治共享的便利性：一是搭建政府信息公开平台。形成1 个平台归口发布，5 大信息公开板块，N 个主动信息公开栏目的“1+5+N”政府信息发布体系。二是创新政府信息属性源头认定。在政务办公系统设置信息公开属性前置认定功能和主动公开自动督核功能，确保信息在生成时同步确定属性。三是强化数据协同共享。串联辖区单位数据库，贯通民生、应急等重点领域信息；对接广东省行政执法、广东省政务服务等平台。四是数据主动公开。全流程公开744 项高频非涉密事项，实现政务服务100%可查可办可监督。

健全事后监管执法，强化监管权威和游客满意度

一是对接上位平台。积极响应处理全国旅游监管服务平台转来的各类问题，提升游客满意度。二是健全投诉处理机制。开通旅游投诉热线，为游客提供专业高效的旅游咨询和投诉服务。三是完善综合监管执法机制。建立区级旅游市场综合监管联席会议制度，构建旅游、住建、消防、公安、市监等17 部门统一协调、相互协作的联合监管执法机制。

创新监管方式，全面提升旅游治理能力的对策建议

旅游监管要从行业监管走向综合治理。随着旅游市场不断向更多元、更开放的方向发展，传统的监管方式已经暴露出一些问题，比如人员配备力量不足、监管手段落后等，当前急需创新监管方式，全面提升旅游治理能力。

进一步完善上下协同、部门联动、多元共治的协同监管格局

一是统筹搭建多部门协同的联合监管系统。明确联合监管规则和程序，在审批、报送、协查、协办、整治等功能领域实现全覆盖。二是进一步打通监管平台和网上政务大厅以及政府办公平台，实现数据在各系统质检的共享使用。

持续强化技术赋能

一是在移动执法领域，通过大力推广移动监管，利用新一代信息技术开展日常工作，加强旅游餐饮、旅游安全等方面的监管力度，提升日常监管工作的智能化、精准化水平。

二是在突发事件预警方面，充分利用机器学习、关联计算等先进技术手段，建立和完善风险预警系统。强化风险研判，争取早发现、早处置。

进一步开展数据集成深度利用

一是建立和完善市场数据资源利用体系。对监管数据进行智能融合、梳理，分析预测趋势，对市场准入环境、市场竞争环境、市场消费环境的多角度监测，为监管执法提供准确的数据依据。二是最大程度利用现有数据库资源，建立“互联网+监管”主题数据库，深度挖掘沉淀数据资源，为相关业务应用提供数据支撑。

全面梳理事中事后监管职责，形成监管事项目录清单

一是从制度和法理层面加快对事中事后监管职责进行明晰。探索出台分类监管管理办法，明确监管责任主体，探索建立各负其责、协同高效的行业综合监管制度。二是加快形成监管事项目录清单。总体要按照“谁审批、谁监管，谁主管、谁监管”的原则，全面梳理本条线监管职能范围内的监管事项。

创新体制机制，全面提升旅游治理能力

一是积极鼓励群众参与旅游市场的监督，提升人民群众的参与程度和满意度，当发现问题时，相关职能部门能够做到及时响应和反馈。二是在信用管理体制方面，探索推广旅游电子合同使用，推进旅游电子合同标准制定。同时，还要用好严重失信名单管理制度，从而构建放心消费环境。                                   

（深圳市大鹏新区综合办公室）

（责编：曹书林）