郭征，孔令斌，张晋熠：城市高品质发展形势下做好流动摊贩市容管理提振地摊经济问题的对策研究——以深圳市龙岗区坪地街道为例

全文刊登于本刊2024年第6期，如需查看全文，请登录中国知网、万方数据库、重庆维普、龙源创新数字传媒、中邮阅读、北京世纪超星信息技术发展有限责任公司查看。

作为一种传统商业形式，地摊经济能够有效缓解社会就业压力，满足消费者的多样化和个性化需求，激发市场活力和消费热情，为城市增添烟火气，提升城市的文化软实力和吸引力，是国民经济的组成部分。但作为城市的一种边缘化经济性方式，地摊经济在带动经济发展的同时，也同城市管理特别是高品质城市的打造产生了冲突。对流动摊贩的管理一直是城市管理领域中的“老大难”问题，占道经营、乱摆乱放等现象屡禁不止，一直以来城管和摊贩扮演着“猫”和“老鼠”的角色，城市要“脸面”，市民要“方便”，商贩要“吃饭”，这些矛盾的难以调和，导致城管执法部门在开展工作时与流动商贩时有争执，常使城管综合治理执法陷入困境。

因此，地摊经济在城市的现代化管理过程中，主要经历了全面禁止、政策“松绑”、鼓励扶持三个发展层次。2020年3月18日，国务院办公厅在印发的《关于应对新冠肺炎疫情影响强化稳就业举措的实施意见》中提出，支持多渠道灵活就业，合理设定无固定经营场所摊贩管理模式，预留自由市场、摊点群等经营网点。5月，中央文明办明确，在当年的全国文明城市测评指标中，不将占道经营、马路市场、流动商贩列为文明城市测评考核内容，推动地摊经济在恢复经济社会秩序、满足群众生活需要的过程中发挥更加积极的作用。在国家鼓励下，各地纷纷出台发展地摊经济的政策，推动“地摊经济”向常态化、规范化发展。国家和地方鼓励地摊经济的政策要点主要包括：允许设置临时占道摊点摊区，允许临街店铺越门经营，允许大型商场开展占道促销，允许流动商贩贩卖经营，允许互联网租赁自行车企业扩大停放区域，坚持柔性执法和审慎包容监管等方面。

随着政策的松绑，地摊经济也在深圳全面铺开。2023年4月26日，深圳市第七届人民代表大会常务委员会第十七次会议经过第二次修订形成了新《深圳经济特区市容和环境卫生管理条例》，修订后的条例中明确各街道办事处可划定摊贩经营场所，允许流动摊贩在规定区域进行经营。

在新政策背景下，如何在确保城市环境品质的前提下，平衡好流动摊贩利益诉求与城市管理之间的矛盾冲突，是对街道城市管理能力的考验。现以龙岗区坪地街道流动摊贩管理情况为例，通过对该街道流动摊贩基本情况、群体特点、存在问题以及执法困境等方面的分析研究，提出相应的城市管理建议，希望对破除管理困局有一定的参考意义。

坪地街道流动摊贩基本情况

街道基本情况

坪地街道位于深圳东北部，东北与惠州接壤，东南与坪山相连。辖区总面积53.14平方公里，下辖9个社区、50个居民小组，截至2024年4月底，坪地实有人口26.46万人。

街道流动摊贩基本情况

①流动摊贩分布情况。经初步统计，辖区流动摊贩约300~400档，摊贩以中老人为主，主要采取推车、三轮车等形式进行经营，重点分布在以下三类区域：一是集贸市场周边。以推车居多，主要贩卖蔬菜、玉米等家常蔬果，摊贩以老年人为主。二是工厂生活区、工地出入口。以早餐摊贩为主，主要为工人群体供应早餐。三是商场门口、人行天桥出入口周边，主要用三轮车贩卖小吃、小商品等网红产品，摊贩以中年人为主。

②流动摊贩的群体特点。一是摊贩生存成本低。街道辖区内城中村空置房较多，城中村租金便宜，单间仅需300元/月，一房一厅仅需550元/月，而摆摊月营业额可达上万元，完全能够满足日常消费所需。二是摆摊适用人群多。摆摊无需专业的就业技能，低门槛，适合学历低、残疾人、中老人等人群解决生计问题。通过现场调研发现摊主普遍为中年人，大部分摊主因自身文化水平不高的原因，从外地来到深圳工作时，可选择的就业方向较少，相较于在工厂工作，摆摊工作更灵活，不出摊还可以在家照顾家人。又因摆摊可获得可观的经济利润，目前有向年轻人发展的趋势。三是地摊产品物美价廉。流动摊贩没有店铺租金、雇员工资等开销，设摊只需要购买三轮车即可，一辆三轮车价格大约为3000元左右。设摊成本低，摊贩可以凭相对低廉的价格销售商品吸引顾客。四是市场需求大。傍晚至夜间实地走访辖区商场周边摆摊区域，现场摊贩种类繁多，摊贩忙碌，顾客较多，部分摊位需要排队购买。尤其是宵夜时间，炸串、烤生蚝、爆炒鱿鱼等夜宵档生意十分火爆。

流动摊贩给城市管理带来的问题

根据“一网统管”事件分拨处理平台数据显示，辖区内2023年涉及流动摊贩的相关投诉有492件，投诉内容包括道路交通堵塞158件、噪声扰民91件、卫生脏乱差62件、排放油烟污染23件、食品安全9件等。

由投诉内容可以体现流动摊贩给城市管理带来的问题主要有以下五点：

①交通安全问题。流动摊贩占用了本应属于全社会的公共空间和道路，通常在重要商业区、学校、医院周边等人流密集处进行设点，上下班高峰期较为集中，极易造成交通拥堵，严重影响道路交通秩序。

②噪声、油烟扰民问题。流动摊贩聚集地摊贩吆喝声、喇叭声及食客的喧闹声造成噪声污染，影响居民安宁生活。烧烤、油炸、蒸煮等餐饮类流动摊贩，油烟、油渍等对道路周边的建（构）筑物和空气质量污染严重。

③环境卫生问题。流动摊贩在经营过程中，将产生的垃圾（如纸屑、纸盒、塑料袋、烂菜叶、果皮）随意丢弃，造成摊点周边道路一片狼藉。摊主们既不自觉清理垃圾，更不愿为保洁“买单”。满地垃圾既增加了环卫工人的劳动强度，又增大了环卫部门清扫保洁的运行成本。

④食品安全问题。餐饮类流动摊贩在加工食品时无法保障其卫生条件、无法有效预防细菌和病毒的传播，可能危害消费者身体健康。食材采购、加工工序等诸多流程未在有效的监管下进行，食品卫生问题堪忧。

⑤冲击实体店铺问题。地摊经济由于其低成本、高效率、高回报的特点，往往会形成一定的价格优势和竞争优势，吸引消费者的注意和选择，从而抢占实体店铺的市场份额和利润空间，给实体店铺的经营和发展带来压力和挑战。

关于流动摊贩管理相关法规及执法管理的难点

深圳市有关流动摊贩的管理法规

1999年6月30日深圳市第二届人民代表大会常务委员会第三十三次会议通过《深圳经济特区市容和环境卫生管理条例》，治理管理流动摊贩可依据的法律法规条款初见雏形：“第十八条禁止擅自占用城市道路、人行天桥、人行隧道和其他公共场所堆放物品、摆摊设点、销售商品。因重大庆典活动，确需临时占用城市主、次干道的，报市政府批准；临时占用其他城市道路和广场的，报市主管部门和公安交通管理部门批准。违反前款规定的，由主管部门责令其改正，并按占地面积每平方米处五百元罚款；拒不缴纳罚款或情节严重的，没收其摆卖的物品。”

经过2003年6月20日深圳市第三届人民代表大会常务委员会第二十五次会议修订变更处罚内容，从“占地面积每平方米处五百元罚款”变为“占地面积每平方米处一千元罚款”。后经过2004年6月、2010年12月、2011年8月、2018年6月、2019年10月共五次修正的《深圳经济特区市容和环境卫生管理条例》，均未对本条款进行实质内容的修改。

2023年4月26日深圳市第七届人民代表大会常务委员会第十七次会议第二次修订，提出各街道办事处可划定摊贩经营场所允许流动摊贩在规定区域进行经营。且处罚条款“由主管部门责令其改正，并按占地面积每平方米处一千元罚款”变为“由市、区城管和综合执法部门责令改正；拒不改正的，由市、区城管和综合执法部门按照占地面积处每平方米一千元罚款”。

条例的修订体现了深圳市对流动摊贩的态度从绝对禁止到逐步开放、划定场所进行管理的过程。在此过程中，必然带来“一放就不可收”的执法困境，特别是修订条例中对“拒不改正”和“情节严重”情形未进行相关司法解释，导致执法过程中难以对摊贩进行执法。

实际执法困境

①流动摊贩人员法律意识薄弱。大部分流动摊贩摊主没有较高的法律意识，将条例的变更理解为开放流动摊贩经营是全面开放，误以为“哪里都可以摆卖”，并未意识到不在疏导点经营也属违法行为，反而认为是执法人员故意刁难，不配合执法，甚至会发生暴力抗法事件。

②对流动摊贩占道经营违法行为执法难。自9月1日新条例施行起，因处罚条例新增“拒不改正”后才可实施处罚，执法部门对于乱摆卖的处罚相当棘手。执法人员对乱摆卖进行清理整治时，根据条例对乱摆卖摊主进行责令改正，个别摊主“立即改正”离开后，转移地点继续乱摆乱卖。因为摊主有“改正”的行为，执法人员只能再次进行责令改正，以此反复，执法人员无法对乱摆卖行为实施行政强制措施，故常出现执法人员对乱摆卖行为束手无策的情况。此外，商贩分布广、数量众多、时间不固定，执法部门人手有限，很难对每个区域实行有效监管，使得城管工作难以从根本上解决问题，也使执法效率大打折扣。

北京、上海的先进经验借鉴

北京推动实施商圈外摆经营

2022年，北京开始在重点商圈试点“外摆”标准化，主要集中在餐饮业态。2023年1月30日北京市发展和改革委员会、北京市商务局印发《清理隐性壁垒优化消费营商环境实施方案》，明确由市城市管理委牵头，市商务局配合，“制定实施商圈外摆经营管理规则，在重点商圈组织开展外摆试点”。从实施方案看，北京制定的管理规则更多是鼓励有自有用地的企业，在（用地红线）范围内开展特色经营活动，也就是“外摆”，与人们印象中流动摊贩的“摆摊”有所区别。

上海规范设摊经营活动

2023年7月5日上海市绿化和市容管理局正式发布《关于进一步规范设摊经营活动的指导意见（试行）》，将自2023年8月5日起试行。从法规层面施行“分区管理”“有序”设摊，对全市行政区域采取差别化管理模式，划定严禁区、严控区、控制区。严禁区内不得开展设摊经营活动，严控区内仅可设置特色点，控制区内可以设置特色点、疏导点、管控点。其中，严禁区为桥梁、人行天桥、地下通道等，以及学校、医院、交通枢纽、重大活动场所100米范围内等区域；严控区为《上海市主要道路（河道）和景观区域范围界定》确定的全市170条主要道路及两侧，“一江一河”等90个主要河道两岸，60个主要景观区域；控制区为严禁区、严控区以外的其他区域。

加强街道流动摊贩管理的思考

优化规划布局，科学划定区域

紧贴社会发展实际需要，从城市整体规划层面，充分考虑人群分布情况，结合城区建设实际，预留流动摊贩活动区域，按照“主次干道控制、小街巷规范”的原则选点布点，根据实际情况确定经营时间段，做到既兼顾城市的整洁美观，又最大限度满足人们的消费需要，还基本保障流动摊贩的谋生追求。同时，结合辖区基础设施实情，兼顾当前需求和长远发展。一方面，组织商户统一划定外摆线，规范外摆经营。原则上，允许在空场、空地、空院设置的摊群点全天经营，临时占道摊群点允许早市或夜市经营。在居民区附近设置摊群点的，应当通过多种方式征求居民意见。另一方面，探索设立风格统一、整洁规范的流动摊贩疏导点，将地摊经济与文化创意相结合，塑造特色“网红夜市”，进一步改善提升城市形象，最大限度降低对周边居民的影响，实现多赢局面。

构建共管模式，实现有序管理

压实城管部门的主管责任、社区的属地责任，发挥市民的监督作用和流动摊贩的主人翁意识，积极构建由政府、城管、社区、市民和摊贩组成的多位一体共同参与的管理模式，让摊贩参与流动摊贩管理，更好强化摊贩的责任和义务，树立守法经营、服从管理的理念，并建立跟踪反馈机制，收集相关信息，实现更加科学有序的管理。探索建立城管、公安、市监联合执法机制，定期对群众反映强烈的重点地段进行联合执法，在城管执法难以对其实施处理的情况下，由交警部门对三轮车无证驾驶，市监部门对食品卫生无经营许可证等行为进行处罚，提升乱摆卖经营成本，规范市场运作。探索引入第三方投资经营流动摊贩疏导点并进行物业管理，进一步推动流动摊贩管理专业化、规范化。

作者简介：

郭征，男，高级工程师，硕士，中共深圳市龙岗区委党校培训科科长。研究方向：城市经济、公共事业管理、党史党建。

孔令斌，男，坪地街道副处级领导干部。

张晋熠，男，坪地街道党政综合办公室分管日常工作的副主任。